Защита наследия с позиции силы

14.12.2017
Защита наследия с позиции силы

Почему не работает 243-я статья? Нужен ли Минкультуры спецназ? Чья госохрана эффективней – европейская или наша?

Георгий Сытенко, замдиректора Департамента государственной охраны культурного наследия - начальник Отдела контроля в сфере объектов культурного наследия Минкультуры РФ

От редакции: МВД, ФСБ, СКР – в деле охраны наследия нередко фигурируют аббревиатуры силовых ведомств, и порой именно они становятся арбитрами в сложных и громких правонарушениях - неудачной реставрации, сносах, ЧП на объектах культурного наследия… Но насколько эти структуры готовы к таким функциям и насколько эти функции им органичны? Зарубежный опыт показывает, что силовые и следственные методы защиты наследия не только эффективны, но и зачастую неизбежны.

***  

wr-720_sh-18.jpg

Государственная охрана культурного наследия тесно связана с работой по выявлению, пресечению и профилактике правонарушений. Причины совершения этих правонарушений, их правовые последствия, круг лиц, их совершающих - предмет отдельного разговора. Но не менее интересно разобраться, кто и как эти правонарушения выявляет и пресекает.

С одной стороны, читателю, по моему мнению, будет любопытно поговорить о хитросплетениях российских госорганов, которые во многом известны ему по телесериалам, в большинстве своём нелепым, и в которых (органах) сам чёрт ногу сломит.

Конечно, России далеко до США, где вплоть до известных событий 11 сентября насчитывалось, по разным версиям, не менее 20 различных федеральных агентств с правом ношения оружия и оперативно-следственной работы, и до Италии, страны «пяти полиций» (их на самом деле семь, но об этом ниже), но и у нас система органов правопорядка сложна и постоянно реформируется.

С другой стороны, имеет смысл разобраться в иностранном опыте, чтобы в перспективе обсудить возможность его разумного заимствования и переноса на российскую почву.

165857912.jpg

Хитросплетения российских госорганов и их последствия

Сразу оговорюсь, я не планирую рассказывать, как и кем у нас ведется государственная охрана культурного наследия в целом. Мне интересна та часть этой большой работы, которая начинается после того, как разрешительно-лицензионно-согласительная модель не сработала и требования законодательства были нарушены. 

Российская правовая модель предполагает разделение нарушений законодательства по степени их опасности для общества на административные правонарушения (ранее называвшиеся административными проступками) и уголовные преступления. Соответственно различны последствия, которые возникают для лиц, такие нарушения допустивших, а вслед за этим - и разница в процессе выявления, документирования и доказывания как самих нарушений, так и причастности к ним того или иного лица, рассматривания соответствующих материалов дела, вынесения по ним решения и исполнения наказания.

В области охраны культурного наследия, которая разделена сама по себе на два больших смысловых блока - недвижимые объекты культурного наследия и движимые материальные культурные ценности - и сами нарушения требований законодательства, и их правовые последствия отличаются друг от друга. 

Не стану утомлять читателя юридическим ликбезом, разъясняя отличия административного и уголовного процессов. Речь сегодня о тех агентах государства, которые призваны с такими нарушениями законодательства бороться. Ниже предлагается рассмотреть все эти органы госвласти несколько подробнее, а затем сравнить их с некоторыми зарубежными аналогами.

Итак, в случае административных правонарушений, почётное «право» их выявления и дальнейшего производства по делам об административных правонарушениях предоставлено как собственно правоохранительным, так и «гражданским» органам государственной власти. Разумеется, их возможности существенно разнятся.

Административные органы, не являющиеся правоохранительными.

К таковым относятся все без исключения органы государственной охраны объектов культурного наследия, будь то Министерство культуры Российской Федерации с его территориальными управлениями, региональные министерства (комитеты, департаменты) культуры, либо самостоятельные органы охраны объектов культурного наследия, органы архивного дела.

В компетенцию этих органов входит возбуждение и ведение дел об административных правонарушениях, в том числе в форме административного расследования, а в некоторых случаях - внесудебное рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Любопытно в статусе этих органов буквально всё. Во-первых, отечественная правовая доктрина никак не может определиться, относить ли разнообразные министерства культуры, россельхозтранскомздравпотреб- и прочие надзоры к тем самым правоохранительным органам, или же нет. Вроде бы и форменную одежду многим выдали с красивыми погонами, и даже у некоторых имеется оружие. Да и теория права относит к правоохранительным органам в последнее время даже ЧОПы и адвокатов. Но государство упорно не хочет сделать этот шаг, из-за чего процедура ведения производства по административным делам крайне не проста. Стремясь упростить её, в сравнении с уголовной, зачастую её, напротив, существенно усложняют.

Когда граждане, неравнодушные к охране наследия, предъявляют претензии к органам государственной охраны памятников, следовало бы взять в расчет то, что эти самые органы мало какими полномочиями реально располагают. 

В частности, имея право потребовать допустить их на тот или иной объект, на ту или иную территорию, они (эти самые органы госохраны) не могут принудительно туда проникнуть.

«Гражданские» административные органы не могут задерживать лиц и транспорт, досматривать их, проверять документы, удостоверяющие личность, осуществлять приводы и так далее. При необходимости установления личности привлекаемого к ответственности лица, либо при необходимости осуществления с его обязательным участием процессуального действия, от которого он уклоняется, нам предоставлено только такое право, как обратиться в органы полиции за доставлением лица в ближайший орган внутренних дел, где и осуществить с ним эти самые процессуальные действия. На практике это означает, что наш инспектор должен поехать в отдел полиции по месту регистрации интересующего его лица (месту жительства, нахождения и так далее) и там сначала долго упрашивать сотрудников полиции привести к нему искомого «злодея», а потом также долго – предоставить хоть какое-нибудь помещение для работы с ним. Хорошо, если класс или комната разбора свободны, но это бывает далеко не всегда. Да и в целом визит нашего инспектора с такой просьбой радости полицейским явно не прибавит.

Такое сочетание слов, как спецназ Министерства культуры, в России вызовет только смех и обвинение его авторов в излишне усердном приёме крепких алкогольных напитков. Вместе с тем, как сможет увидеть читатель дальше, международный опыт отнюдь не столь однозначен в данном вопросе.

Кроме того, нельзя забывать и психологические аспекты поведения поднадзорного контингента. Практическим опытом подтверждено, что полное наименование Росохранкультуры «Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства…» (дальше обычно никто не читал) в сочетании с солидным оформлением служебного удостоверения открывали намного больше дверей, чем «мандат» Министерства культуры, несмотря на то, что за последнее время полномочия органов охраны памятников выросли в разы.

Автор этих строк сам неоднократно принимал участие в проверочных мероприятиях, вёл производства по делам об административных правонарушениях - и с уверенностью может сказать, что нынешняя половинчатая модель административно-контрольных органов в России, при продолжающемся процессе декриминализации уголовных деяний, абсолютно устарела и нежизнеспособна. 

78013_2.jpg

Административные органы, являющиеся правоохранительными.

Удивительно, но далеко не все наши сограждане осознают наличие такой компетенции у целого ряда государственных институций. Вместе с тем такие органы власти, как Федеральная служба безопасности, включая Пограничную службу, Федеральная таможенная служба (ФТС) и, конечно, МВД, являются участниками производства по делам об административных правонарушениях.

В их компетенции, говоря об охране наследия, находится борьба с незаконными раскопками объектов археологии и поиском археологических артефактов, пресечение нарушений правил перемещения культурных ценностей через таможенную и государственную границы России и Таможенного союза, да и остальные нарушения законодательства в области охраны объектов культурного наследия.

Но ещё более удивительно то, что о наличии таких полномочий далеко не всегда знают и сами сотрудники указанных структур. Этот парадоксальный вывод напрашивается при анализе количества возбужденных ими административных дел (за исключением ФТС), а также при практическом общении и взаимодействии.

В последние несколько лет ФСБ активно работает в сфере пресечения незаконного оборота археологических артефактов. Подразделения по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом не гнушаются составлением протоколов об административных правонарушениях, при перспективных штрафах в 2 - 5 тысяч рублей, применяя при этом весь свой ресурс и полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Данная задача не кажется им малозначительной, поскольку речь идёт не только о национальном культурном наследии России, утрачиваемом безвозвратно, но и о перекрытии каналов контрабанды и финансовой подпитки терроризма и организованной преступности.

При этом органы внутренних дел с завидным постоянством отказываются осуществлять аналогичные мероприятия, ссылаясь на их непрофильный характер, поскольку они, дескать, «раскрывают уголовные преступления».

Тут мы переходим к следующей части, наиболее интересной.

Правоохранительные органы, участвующие в уголовном процессе.

Уничтожение или повреждение объектов культурного наследия или культурных ценностей, хищение культурных ценностей, имеющих особое значение, контрабанда культурных ценностей, вандализм - эти и другие деяния, имеющие преступную направленность на объекты и предметы, имеющие культурное значение для народов Российской Федерации, подлежат уголовному наказанию.

Борьбу с такими преступлениями ведут всё те же структуры - ФСБ, МВД, ФТС. Полномочия по расследованию значительного числа упомянутых преступлений имеет Следственный комитет (СКР).

Однако и тут имеется различный ведомственный подход к решению сходных задач.

Для системы МВД России характерно разделение преступлений на т.н. «экономические» и «неэкономические». Раскрытием «экономических» преступлений занимаются подразделения линии БЭП, «неэкономическими» - линии УР.  В отношении культурного наследия линия разграничения прошла по земле в прямом смысле слова. Земельными правоотношениями, в том числе застройкой среды ОКН, нарушением режима досмест и так далее, в теории, занимаются подразделения БЭП, имея ввиду возможные мошеннические и коррупционные действия в этой сфере. Вопросы, касающиеся археологии, при этом, также как и преступления, связанные с хищением культурных ценностей и их незаконным оборотом, относятся к компетенции уголовного розыска.

георгий3.jpeg

Дела «культурные» – значит, повышенной сложности

Однако и те, и другие крайне неохотно берутся за всё, что связано с вопросами культурного наследия. Основной причиной тому является крайняя затруднительность расследований преступлений в рассматриваемой тематике, необходимость наличия знаний, опыта и связей в мире культуры и искусства для  понимания происходящих в нём глубинных и скрытых процессов.

Долгое время, с середины 90-х годов, в системе МВД России существовали т.н. «антикварные» подразделения уголовного розыска - отделы и отделения. Их сотрудники годами учились не только раскрывать специфические преступления «культурного» характера, но и глубоко изучали среду как легального, так и нелегального оборота культурных ценностей, постоянно повышали свой образовательный уровень, зачастую разбираясь во многих вопросах не хуже экспертов-искусствоведов. 

К 2013 году последний такой отдел прекратил своё существование, поглотившись в т.н. «общекражные» или «имущественные» подразделения.

На фоне всей реформы полиции это прошло практически незаметно, а последующие сокращения личного состава, как несложно догадаться, не улучшили ситуацию.

Но и раньше такие отделы не раскрывали преступления в отношении недвижимых ОКН, ограничиваясь только культурными ценностями.

И тому была причина. 

Дела в отношении уничтожения или повреждения объектов культурного наследия традиционно относились и продолжают относиться к категории дел, по которым предварительное следствие проводится в упрощенной форме дознания. Такие дела, помимо облегченной процедуры, характеризуются, по мнению законодателя, малой тяжестью содеянного и относительной простотой расследования. Как следствие - по ним не осуществляется оперативное сопровождение, максимально в помощь дознавателю выделяется участковый уполномоченный полиции, у которого своих дел в избытке. Желающих подробнее ознакомиться с источниками отошлю к приказу МВД об организации деятельности УУП, имеющемуся в свободном доступе. 

В этих условиях дознаватель остаётся один на один с материалами дела о преступном посягательстве на объект культурного наследия, где зачастую он не в силах ни выявить лиц, его совершивших, ни определиться с формой вины, ни правильно установить потерпевшего. 

Поэтому на стадии доследственной проверки делается всё, чтобы в возбуждении уголовного дела отказать (примеров таких по стране как раз десятки, если не сотни), и формируются те самые низкие проценты возбужденных уголовных дел, которые обсуждаются заинтересованной общественностью и вызывают критику депутатов Государственной Думы и органов охраны памятников.

Некоторые квалифицированные случаи посягательств на объекты культурного наследия, впрочем, подлежат всё же предварительному расследованию в форме следствия. Однако в структурах ФСБ, МВД и СКР отсутствуют специализированные подразделения, в которых трудились бы следователи, имеющие навыки расследования данной категории дел, да и просто достаточно подготовленных по рассматриваемой теме специалистов единицы. 

Немного лучше обстоят дела с движимым наследием. Однако низкие показатели регистрируемых фактов хищений и контрабанды культурных ценностей никоим образом не успокаивают профессионалов. Скорее речь можно вести о недостаточном выявлении фактов преступлений, в частности - крайне низком проценте выявляемых и регистрируемых фактов латентных преступлений, преступлений с участием работников хранилищ культурных ценностей. Абсолютно не охвачены серьезной профилактической работой остаются мошенничества с подменой подлинных предметов на т.н. «фальшаки», перелицовками оригиналов произведений авторов меньшей стоимости в «работы» более «дорогих» авторов и т.д. 

Намного труднее стало пресекать контрабанду культурных ценностей с появлением таможенной границы Таможенного союза и, соответственно, упразднением таможенного контроля между странами - участницами ЕврАзЭС. Доказательство тому - постоянно растущее число культурных ценностей российского происхождения, возникающих на зарубежных аукционах. 

В системе вневедомственной охраны МВД после сокращений отказались от охраны музеев и других хранилищ культурных ценностей не федерального уровня, и эта позиция продолжает сохраняться и в работе Росгвардии.

Подводя итоги первой части предлагаемого читателю обзора, вынужденно отмечу, что итоги эти отнюдь не радостны. Система правоохранительных органов в России в настоящее время не настроена на систематическую защиту культурного наследия.

Чтобы у читателя не сложилась совсем уж горестная картина, отмечу, что в последние годы органам полиции и государственной безопасности всё же удаётся выявлять и пресекать значительное число преступлений. Так, выявлена и пресечена попытка контрабандного вывоза ранее украденных из Государственного Эрмитажа акварельных рисунков военной формы одежды, раскрыта кража из музея Левитана в Плёсе, причём умелыми действиями сотрудников уголовного розыска пресечена деятельность преступной группы, ранее неоднократно совершавшей аналогичные кражи. 

Однако этих усилий явно недостаточно.

ps_Carabinieri-with-stolen-works_1461143920.jpg

Культурные карабинеры, испанские гвардейцы и все-все-все

К сожалению, при рассмотрении зарубежных примеров приходится делать вывод о том, что у «них» вопросы привлечения правоохранительных органов к охране культурного наследия решены несколько лучше, хотя и далеко от совершенства.

Автор уже несколько лет не может получить информацию о том, защищает ли вообще какая-либо правоохранительная структура недвижимые памятники в европейских странах, либо эта работа отведена на компетенцию гражданских властей. Скорее всего, таких правоохранительных структур там попросту нет.

В некоторых странах физическая охрана культурного наследия отдана на усмотрение специальной полиции - музейной полиции Кипра, туристической полиции Египта и т.д. В жандармерии Ирака в составе департамента по борьбе с терроризмом и организованной преступностью создано подразделение по защите культурного наследия. Но это подразделение в большей степени задействовано в пресечении хищения и торговли музейными и археологическими ценностями Ирака. Есть соответствующие «антикварные» подразделения в Службе столичной полиции Великобритании и в ФБР США. Активную работу по пресечению контрабанды культурных ценностей ведет Иммиграционно-таможенная служба Министерства внутренней безопасности США (ICE HSS). С работой этой институции мы в Департаменте по сохранению культурных ценностей столкнулись в 2003 году, когда ИТС МВБ инициативно предложила нам проверить законность размещения на одном из аукционов США архивного листа с автографом Сталина. В итоге этой работы был возвращено более 300 архивных документов, вскрыты недостачи в ряде крупных архивов. К сожалению руководство Росархива не сделало организационных выводов и многие из «горе»-директоров архивов, из которых были похищены документы, трудятся до сих пор. Позднее сотрудники МУРа вскрыли факт кражи нескольких десятков солдатских книжек Вермахта из учётных дел военнопленных в Военном архиве, но связывать эти материалы воедино следствие не стало.

Отдельно следует отметить роль такой европейской структуры, как Европол. Итоги проведенной несколько лет назад Европолом, Интерполом и рядом национальных полицейских сил операции «Пандора» оказались весьма впечатляющими. Удалось выявить и пресечь каналы контрабанды культурных ценностей как в Европу, так и из неё, возвратить сотни украденных культурных ценностей, а также - что главное - выявить каналы последующего финансирования организованной преступности и терроризма на деньги, получаемые в результате незаконного оборота предметов старины и искусства.

Основная проблема Объединенной Европы (применительно к контрабанде) и, как следствие, Европола – отсутствие внутренних границ. В один только порт Гамбурга ежедневно приходят на разгрузку и погрузку десятки тысяч контейнеров. Автору доводилось видеть соответствующие фотографии, сделанные Европолом, в рамках спецсеминара по борьбе с контрафактом. Размеры впечатляют. Ни одна полицейская структура в мире, не говоря уже о гражданской таможне (не во всех странах таможенные службы наделены правом оперативно-розыскной деятельности, как это сделано, например, во Франции или в России), не в состоянии контролировать грузопотоки, особенно идущие в режиме ввоза и транзита.

Выявление и пресечение контрабанды возможно только в конечных пунктах назначения, при осуществлении доставки под таможенным контролем (контролируемой поставки).

operation-pandora1-1.jpg

Однако наибольший интерес представляют для нас Корпус карабинеров Италии и Гражданская гвардия Испании, поскольку именно эти структуры ведут системную ежедневную работу по пресечению и профилактике преступлений в области культурного наследия.

В частности, в рамках осуществления своих таможенно-пограничных полномочий Гражданская гвардия Испании не только пресекает незаконные попытки вывоза и ввоза культурных ценностей, но и ведёт такую специфическую работу, как защита от посягательств подводного культурного наследия Испании. Для этих целей все имеющиеся данные о затонувших кораблях и находящихся под водой исторических городах, расположенных в границах испанских вод, не только нанесены на карту, но и имеют свои gps-координаты, которые известны службе береговой охраны Гражданской гвардии. При появлении вблизи объекта подводного наследия подозрительного судна, его активность становится предметом особого контроля, и, в случае если такое судно надолго останавливается вблизи с объектом подводного наследия, оно сразу подлежит проверке и досмотру.

Но и такая систематическая работа не идёт в сравнение с деятельностью Корпуса карабинеров Италии.

Итальянская республика уникальна своими пятью (на самом деле семью) полициями. Далеко не сразу непосвященный сумеет разобраться в тонкостях и хитросплетениях взаимоотношений государственной, провинциальной и муниципальной полиций, а тут ещё тебе и Корпус лесной охраны, и полиция пенитенциарная, и Финансовая гвардия, и загадочные Карабинеры.

Карабинеры Италии относятся к структурам полиций жандармского типа, то есть военным или военизированным (как, кстати, и Гражданская гвардия Испании), являясь четвертым видом Вооруженных сил Италии (сухопутные войска,  ВВС, флот и карабинеры). Подчиняются они Министерству обороны, но в мирное время координируются МВД. Однако в структуре Корпуса карабинеров есть несколько специализированных подразделений, которые подчинены другим республиканским министерствам, в зависимости от линии оперативного обслуживания (например, по вопросам труда или по сельскому хозяйству). Одним из них является подразделение по защите культурного наследия. Подразделение подчинено Министерству культуры Италии, имеет самостоятельные территориальные структуры, но при этом является частью корпуса Карабинеров, обладая правом использовать все возможности Корпуса (связь, логистика, базы данных, поддержка силами и средствами и т.д.). Основным функционалом т.н. «культурных карабинеров» является розыск похищенных культурных ценностей, выявление и пресечение совместно с Финансовой гвардией контрабанды предметов старины и искусства, а также покушений на подводное наследие, защита мест археологических раскопок, а также, в тесном взаимодействии с Жандармерией Ватикана - охрана культурных ценностей, находящихся в церквях на территории Италии (сами церкви, напомню, являются собственностью Ватикана, но не обладают экстерриториальностью). База данных похищенных культурных ценностей, имеющаяся в распоряжении карабинеров, насчитывает более полутора миллионов учётных единиц, являясь самой большой в мире. В распоряжении подразделения система экспертно-криминалистических органов Корпуса, обладающая самыми широкими возможностями. Плюс к этому необходимо учитывать, что многие крупные коллекции Италии известны по 300-400 лет, учтены, описаны и изучены, что является дополнительным фактором их защиты от преступных посягательств. В этих условиях работа карабинеров существенно упрощается.

георгий2.jpeg

Нелестные сравнения и перспективы

Но, спросит меня читатель, и что же - в Италии не воруют культурные ценности? Воруют, отвечу я. И подделывают. И вывозят контрабандой. Однако, при анализе итогов деятельности «культурных карабинеров» невольно приходят на ум слова Глеба Жеглова о том, что «правопорядок в стране определяется не наличием воров, а умением правоохранительных органов их обезвреживать».

Представляется, что культурное наследие России уж никак не менее богато, чем наследие Италии. Низкие зарплаты в регионах, относительно слабая физическая и техническая защита хранилищ культурных ценностей, повышенный спрос на предметы старины и искусства, на археологические артефакты, низкая правовая культура содержания и использования объектов культурного наследия при одновременном желании получения от них сверхприбыли - всё это факторы, стимулирующие преступную активность в рассматриваемой сфере. Представляется важным как можно быстрее создать в России действенную систему органов правопорядка, специализирующихся на тематике охраны культурного наследия, причем как недвижимого, так и движимого. Нынешний, якобы, имеющий место спад преступности в рассматриваемой сфере, связанный на самом деле с низким процентом регистрируемых преступлений и плохой раскрываемостью преступлений латентного характера, а отнюдь не с серьёзными успехами на ниве борьбы с «антикварной» и «культурной» преступностью,  целесообразно использовать для подготовки и обучения квалифицированных кадров, создания материально-технической базы, формирования баз данных, подготовки методической базы для работы специализированных подразделений. В противном случае мы рискуем получить постоянно снижающийся уровень защиты национального культурного наследия, а в перспективе - и его полную утрату.

Фото: Денис Вышинский / Коммерсантъ, сайт МВД РФ



На главную