Елена Драпеко: Идеального закона об охране памятников в России не будет и не может быть | Хранители наследия

Елена Драпеко: Идеального закона об охране памятников в России не будет и не может быть

17.11.2015
Елена Драпеко: Идеального закона об охране памятников в России не будет и не может быть

Год назад, в октябре 2014-го, в России был принят Федеральный закон (№ 315-ФЗ) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Закон, готовившийся в течение нескольких лет, фактически представил новую редакцию национального законодательства о культурном наследии. Качества его по-разному оценивались экспертами и практиками, но все сходились на том, что его принятие было необходимо. Как идет применение 315-ФЗ на практике, и готовят ли законодатели дополнения, «Хранители Наследия» спросили у Елены Драпеко – первого заместителя председателя комитета Государственной думы по культуре, одного из разработчиков 315-ФЗ и неофициального «куратора» темы сохранения культурного наследия в нижней палате парламента. Разговор, конечно же, вышел за рамки «совершенствования нормативной базы» и коснулся широкого круга проблем, в том числе и актуальной темы взаимодействия госорганов с общественностью и градозащитниками. Елена Григорьевна поделилась с нами личным опытом. Ведь за ее плечами – не только блестящие роли, ставшие классикой отечественного кино, но и работа на ответственных постах, в том числе и в должности председателя Комитета по культуре и туризму при мэрии Санкт-Петербурга.

- Елена Григорьевна, за год после принятия 315-го закона в него уже внесен ряд дополнений и готовятся новые. Означает ли это, что 315-ФЗ был недоработан? Вообще - как Вы считаете, национальный закон о культурном наследии когда-нибудь достигнет некоего идеального состояния, чтобы не требовать постоянного изменения?

- Конечно же, нет. Идеал здесь в принципе недостижим. Ведь любой закон – это общественный договор. Меняется общество, меняются какие-то его понятия и критерии - меняется и закон.

315-й закон с момента внесения его в Госдуму четыре года дорабатывался, кочевал из кабинета в кабинет, обсуждался на различных уровнях. Одна только президентская администрация читала его полтора года. Очень внимательно, каждую букву. Прибавьте к этому еще пару лет на написание самого текста. Рождались новые идеи, формулировки, объем законопроекта рос … В общем, в текст нам так и не удалось включить все, что хотелось бы. И мы продолжаем работу.

Сейчас два новых законопроекта о поправках к закону о культурном наследии уже приняты Госдумой в первом чтении.

Первый - о том, что госорганы охраны наследия должны согласовывать проекты строительства на территории исторических поселений. Это принципиально важно. Сегодня новое строительство в исторических зонах – зачастую уродство невообразимое. Но когда я разговаривала, допустим, с главным архитектором Калуги и показывала, что – вот, прямо рядом со зданием администрации стоит новый дом, невозможно страшный, он говорил мне в ответ: у меня нет инструмента воздействия, ничего поделать невозможно. Я, говорит, с рулеткой промерил: владелец ни на сантиметр не нарушил и не вышел за нормы ни по высоте, ни по объему. Да, регламенты соблюдены, но - цвет, материалы, архитектура – абсолютно выбиваются, не соответствуют окружающей архитектурной среде.

И мы сейчас прописываем норму согласования нового строительства в исторических поселениях с органом госохраны наследия. В 315-ФЗ нам не удалось ее защитить. На этот раз убедили коллег. Понимаете, ведь всякое согласование пытаются представить как «дополнительные административные барьеры» - и как из-под земли возникает строительное лобби и начинает заклинать: «Вы пытаетесь помешать бизнесу и развитию городов». Мы нашли компромиссный вариант: согласованию подлежат архитектурные решения объектов капитального строительства, а для объектов индивидуального жилищного строительства – требуется описание его внешнего облика, из которого будут понятны параметры здания, цвет, материал фасадов. Это всех устроило, думаю, что принятия этого законопроекта несколько лет ждать не придется.

Второй документ касается временных защитных зон. Речь о том, что пока не утверждены территории зон охраны объекта культурного наследия, будет установлена временная зона (в городах - 100 метров вокруг памятника), в границах которой строительство запрещено. Как известно, всегда идет страшное сопротивление тому, чтобы зоны охраны вообще появились. Временные защитные зоны со строгим режимом должны стимулировать разработку проектов постоянных зон охраны. Важный вопрос - в том, что должны быть интересанты, то есть тот, кто хочет строиться, должен заказать проект зон охраны. По ходу работы над законопроектом мы несколько смягчили позицию. Решили, что закон не будет иметь обратной силы: те, кто получил разрешение на строительство до принятия закона, смогут строиться по прежним правилам.

- Есть ли какие-то положения в самом 315-ФЗ, которые вызывают желание их скорректировать?

- Конечно. Жизнь показала избыточность некоторых норм. Первое – то, что касается обязательного проведения археологической экспертизы на все случаи работ. То есть если канава или траншея на вашей даче глубже полуметра, вы должны вызывать археологов. На такой норме в свое время настояли археологи, и их позиция обоснована. Вот, скажем, в Зарядье недавно нашли берестяную грамоту. Но это все-таки известная территория древнего города. Справедливо ли перенесение такого опыта на всю Россию? Туда, где болота, глухие леса, степи и нет никаких документов или свидетельств, говорящих о том, что там что-либо в истории было или могло быть. Вот конкретный пример. К нам приехали жаловаться из Удмуртии, где на всю республику - единственный аттестованный археолог. А заявок на строительные работы – море. Что в таком случае прикажете делать? И ведь работы строительные идут, значит, норма не исполняется. Отменять ее совсем - неправильно. Но и настаивать на том, чтобы каждый, взяв лопату в руки, вызывал археолога – странно. Тогда надо на научной основе, с помощью экспертов, определить районы, где эта норма будет действовать, и решить, за чей счет будет проведено такое картографирование.

Второе, что требуется изменить. Мы разрешили приватизацию руинированных объектов за один рубль. Приходите и покупаете усадьбу с парком, земельным владением, становитесь помещиком. Но вы при этом обязуетесь за 7 лет воссоздать, возродить эту усадьбу, притом что она уже – ваша собственность. Хорошо. А если вы не сделали того, что обещали – как у вас ее отобрать? Непонятно. В какой-то момент мы решили: ладно, у будущего хозяина и у нас как законодателей есть время на раздумье. Но чтобы бизнесмен не увлекался там хозяйством вместо реставрации - запретили субаренду.

polotn15[1].jpg

Музей-усадьба "Полотняный завод", Калужская обл.

Сейчас стало ясно, что это в корне неверно. Большие комплексы, большие территории реанимируются постепенно. И если человек привел в порядок, скажем, правое крыло дома или флигель, то почему же он не может начать использовать его, сдавать восстановленные части в аренду и пускать заработанные деньги на реставрацию? Я посетила Полотняный завод под Калугой, изучила этот опыт. И поняла, что если бы эту усадьбу «поднимали» при нынешнем законодательстве, то она так бы и стояла в руинах. Сейчас мы с этой темой работаем.

- Один из самых больных вопросов - как законодательно защитить историческую среду вокруг памятников? Да, есть категория исторического поселения, но местные администрации не спешат признавать свои города историческими поселениями. Самый яркий пример этому – Москва.

- По закону историческим поселением может быть признана часть или несколько частей населенного пункта. И Москва просто обязана это сделать. В каких границах – это вопрос научной дискуссии. Конечно, есть стойкое сопротивление этому процессу, так как в случае появления исторического поселения существенно сужаются возможности нового строительства. Устанавливаются жесткие, но прозрачные правила игры, что не всем нравится. Конечно, к этому процессу следует подходить разумно.

Вот Петербург, признанный историческим поселением, чуть не криком кричит: избыточные согласовательные процедуры затрагивают-де огромные новые районы, где нет памятников. Но мы им говорим: сделайте историческое поселение в границах зоны ЮНЕСКО, и тогда все «спальные районы» выпадут. Это уже вопрос работы и инициативы на местах.

Я думаю, что многое зависит от политической воли. Существует масса прописанных в законе инструментов сохранения: это и достопримечательное место, и объединенные охранные зоны, и проч. Более того, указано, что при наложении зон одна на другую, действует более жесткая норма.

- Как Вам кажется, законодательство о наследии все-таки меняется у нас в лучшую сторону?

- Безусловно, оно совершенствуется. Был период беспредела в 1990-е годы. Тогда формально действовал еще советский закон 1978 года, но вокруг него наросло такое количество несоответствий, что он просто перестал отражать реалии. И в те времена нарушалось все – и пожарные нормы, и высотные регламенты, и нормы инсоляции. Для меня самый яркий пример – это чудовищный «крокодил», который впихнули окна в окна с Музеем декоративно-прикладного искусства на Делегатской улице в Москве. Все что угодно согласовывалось за взятки.

1cbeb4f0[1].jpg

Тогда в 2002 году был принят 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия». Но появились со временем новые Гражданский, Земельный, Градостроительный кодексы. Теперь наш 315-ФЗ привел закон о наследии в соответствие со смежными законодательствами.

Конечно, нас еще защищают и международные конвенции. Они по нашей Конституции превалируют над национальным законом. Но как только начинаешь приводить это как аргумент, тут же указывают в ответ, что та или иная конвенция – всего лишь рекомендация. Эта борьба будет идти всегда…

- Кто вам в основном противостоит?

- Конечно же, это строительное лобби. Есть депутаты, которые приведены определенными структурами с определенными задачами. Но мы с ними тоже работаем, разъясняем. Вот недавно коллега из Петербурга меня атаковала: что вы там такое написали про временные защитные зоны, почему меня вызвали и ругали, как можно было это допустить? Мы ей объяснили, как и что – она вздохнула и успокоилась. Решила, что скажет «своим», чтобы быстрее получали разрешение на строительство, пока закон не принят. Вот такой обратный, что называется, эффект.

Постепенно у нас выстраивается хорошее сотрудничество с комитетами и министерствами. Скажем, нам активно взялся помогать аппарат Комитета по градостроительству. Они поняли, в чем, собственно, наша боль. Взялись работать с нами и помогли найти точки соприкосновения между смежными законодательствами. Оказалось, что слова в некоторых документах: «и иное» - это как раз про нас.

- Интересно, когда Вы приходите в то или иное министерство или городскую администрацию с темой наследия, как Вас встречают? Какое в принципе отношение к этой проблеме?

- Это все зависит от конкретного человека. Я, действительно, много общаюсь с людьми, работающими в регионах. Мне же надо знать, как наши законы отзываются «на земле». Занималась Калугой этим летом. Там очень толковый заместитель председателя комитета по культуре. Мы с ним в постоянной переписке. А в Петербурге назначили нового главу КГИОПа– Сергея Владимировича Макарова. Он очень грамотный юрист, но он не имел никогда отношения к сфере наследия или просто культуры. Для него главное – устранить административные барьеры. Но ему очень в этом плане «не повезло» с законодателями. Там в Законодательном собрании Алексей Ковалев, который держит просто круговую оборону.

- Елена Григорьевна, Вы с темой наследия связаны давно. Наверное, поэтому курируете это законодательство почти 15 лет в Госдуме?             

- Если точнее, то «в теме» я уже лет 25. В Думе я работаю четвертый созыв, и в Комитете по культуре просто не было человека, кто хоть как-то был бы связан с памятниками. И наши мужественные депутаты доверили эту работу мне…

Первый закон, который выходил в 2002 году, я вела вплоть до его принятия, а когда случилось вето Совета Федерации, была председателем согласительной комиссии со стороны нижней палаты парламента. Неоценимый и большой опыт я приобрела, когда была министром культуры и туризма Петербурга. Ведь тогда, в 1992-93 гг., рухнуло все, прекратилось финансирование. А у меня в ведении комитета по культуре - вся реставрация и капстроительство, и все пригороды. В Петергофе тогда рабочие-поляки просто бросили инструменты и, не законсервировав ничего, ушли; мы искали 4,5 млн долларов для продолжения работ; дворец в Ораниенбауме дал трещину от фундамента до крыши… Чего только не было…

- В нашем разговоре красной нитью проходит тема преодоления. Преодоления строительного лобби, законодательных барьеров, непонимания… Что должно случиться, чтобы в общественном мнении защита наследия перестала восприниматься как чья-то блажь или административный барьер?

- Многие хотят жить в историческом городе, которым можно гордиться. А мешаем мы тем, кто хочет модернизировать среду наиболее дешевым способом. Мы же не против комфорта, квартир со всеми удобствами, но – через реставрацию. А этот способ более дорогой. Проще снести и построить новое, чем реставрировать.

Морозовский городок, г. Тверь

Я столкнулась в Твери с такой ситуацией. Там есть Морозовский городок, комплекс памятников архитектуры. В очень плохом состоянии - люди живут в нечеловеческих условиях. Реконструкция стоит миллиарды. И вот жители тамошнего Дома инженеров решили за свой счет отремонтировать дом. Но так как это памятник, то сразу выяснилось, что нужен не просто проект, а проект реставрации, экспертиза, необходима фирма, имеющая лицензию и проч. Цена сразу выросла непомерно. Так вот, мы настаиваем, чтобы государство участвовало в финансировании реставрации хотя бы жилых домов-памятников, скажем, через фонд капремонта. В Петербурге, например, под этот критерий попадут порядка 3600 зданий. Боюсь, что пока не произойдет какого-то тектонического сдвига, отношение к наследию не поменяется. Пока не рухнет, не дай Бог, какой-нибудь знаковый объект… или не понадобится прищучить «хозяина» какого-нибудь исторического комплекса.

- Важна еще тема национальной системы контроля за состоянием культурного наследия. Есть ли перспективы у идеи создания специализированного ведомства на федеральном уровне?

- Пока эта тема не обсуждается. Это мечты. Росохранкультура была ведь не зря уничтожена: сегодня те, кто принимает решения, сами себя и контролируют. И вообще - контролирующие органы Минкультуры «разбомбили» не только в части памятников. Это коснулось и музейных предметов, и перемещения культурных ценностей.

Я помню, когда в свое время Союз кинематографистов «боролся за свободу», на Пленуме проголосовали за уничтожение Госкино и отделение от кинопроката. Было четыре идиота, которые проголосовали против: Евгений Жариков, два документалиста из Свердловска и я. Тогда нас назвали ретроградами, препятствием на пути прогресса. А кончилось тем, что кинематографисты чуть не на коленях потом стояли и умоляли воссоздать министерство. Но… кинематографисты ближе к уху государеву, чем памятники архитектуры.

- Вам не кажется, что, учитывая наличие в стране активного общественного движения в защиту наследия, пришло время создать некий коллегиальный орган, «круглый стол», объединяющий и чиновников, и волонтеров, и экспертов?

- Это то, что лежит на поверхности, как говорится. Я была на недавнем Съезде органов охраны наследия в Сочи. Туда были приглашены представители общественных градозащитных организаций.

Что я увидела? Градозащитная общественность многообразна. Есть люди, кто давно этим занимается, есть группы профессионалов-экспертов, есть и молодежные радикальные группы, которые предпочитают протест в форме митингов и пикетов, законодательство не знают, разговаривать с чиновниками не умеют.

Но со стороны чиновников ситуация не лучше. Многие органы охраны наследия только формируются. Численность их 4-5 человек в регионе. Они просто физически не в состоянии уследить за всем, хватаетвремени только на работу с документами. И им без общественных организаций, без волонтеров сохранять памятники - просто нереально. Хорошо, что Минкультуры это осознало. Решено искать какой-то вариант консолидации сил. Но надо понимать, что волонтеры свободны в своих взглядах и оценках, чиновники – нет. И активисты иногда видят то, чего не хотят видеть госслужащие или чего им не велят видеть. Вот с этой темой также предстоит работать.

Я попросила Министерство культуры, чтобы они организовали в обозримом будущем съезд всех общественных организаций, занятых культурным наследием. Здесь надо выступать единым фронтом.

Я могу поделиться своим опытом. В Петербурге в 1990-е был Евгений Демьянович Мальцев, народный художник, председатель творческого союза художников,и мы создали координационный совет творческих союзов. В течение 25 лет все союзы под этим знаменем собирались, выступали под эгидой совета. Мы формировали общую повестку дня. К мэру не каждый по отдельности ходил, а выступали коллективно, с позиций творческой интеллигенции. Это уже, согласитесь, совсем другая весовая категория.

Тогда же, в 1990-е, мы провели несколько съездов интеллигенции. На одном из них выработали рекомендацию, что в первую очередь в кризисное время должно бытьсохранено и защищено. Там было пять пунктов, в числе которых дети и все, что с ними связано, а такжеи культурное наследие. И я, работая дальше министром культуры и туризма Петербурга, руководствовалась этим документом.

- Как Вы относитесь к идее региональных Общественных советов по сохранению культурного наследия? Считаете ли такую форму эффективной?

- Безусловно. Когда была министром культуры Петербурга, у меня было 13 советов, включая совет по стратегическому планированию. Я же прекрасно понимала, что в зоне моей ответственности – и строительство, и симфонические оркестры. Я не могу всего знать и детально разбираться во всем. Надо опираться на экспертов. При этом состав советов был таким, чтобы у их участников были взаимоисключающие интересы. Туда включали экспертов, руководителей профильных учреждений, великих деятелей этой отрасли. Все обсуждения и голосования происходили публично и поименно. И деньги распределяли советы, а не я. Я отвечала за все, что происходит, за исполнение бюджета. 10% оставляла на непредвиденные расходы и обязательные расходы, типа коммунальных платежей.

На самом деле, эта система советов, система общественно-государственного управления культурой была разработана законодательно и утверждена в Петербурге в 1990-е годы. Поэтому, мне кажется, Владимир Владимирович Путин к ней систематически и возвращается, и старается претворить в жизнь.

Эта система эффективно работала и дала возможность не сократить в 1990-е госучреждения культуры в Петербурге. Мы даже увеличили - за счет частичного вхождения государства в учредители – количество учреждений культуры. Система таких советов не дает возможности украсть ни копейки, отменяет «позвоночное право».

Сегодня решения принимают под номерами. Анонимность дает возможность сговора. Раз я не отвечаю своей фамилией, то никто не узнает, что я взял в конверте. А надо, чтобы чиновники отвечали именем и должностью.

Но думаю, что со временем мы придем к эффективной системе общественных советов. Не сомневаюсь, что в сфере охраны культурного наследия они себя оправдают.

Беседовала Евгения Твардовская

Фото: предоставлены Е. Драпеко, Кирилл Сальников, Марина Сахарова


Возврат к списку