Георгий Сытенко: мы должны знать, что с бардаком делать, куда бежать, кого хватать

07.06.2016
Георгий Сытенко: мы должны знать, что с бардаком делать, куда бежать, кого хватать

О девочках-припевочках, дронах, орбитальных спутниках и общественных организациях – в госнадзоре за культурным наследием

Интервью заместителя директора Департамента государственной охраны культурного наследия - начальника Отдела контроля в сфере объектов культурного наследия Министерства культуры РФ Георгия Сытенко - нам интересно публиковать не только потому, что он может поделиться мыслями о том, как должна работать государственная система охраны памятников. А потому еще, что наш собеседник знает, как она работает. И тем более потому, что он играет в этой самой системе немаловажную роль.

- В мае Минкультуры уже во второй раз собирало в одном месте в одно время представителей региональных органов госохраны памятников. У мероприятия длинное название, но мы его все-таки воспроизведем для читателей: «Семинар-совещание органов государственной охраны культурного наследия по вопросам государственного надзора и правоприменительной практики». Пригласили и общественность: представители «Архнадзора», нижегородского «СпасГрада», ВООПИК, Российской ассоциации реставраторов и «Хранителей Наследия» участвовали, правда, только в одном специальном круглом столе, где обсуждали вопросы взаимодействия с госорганами. В чем, собственно, была основная задача семинара для самих госслужащих?

- Главная цель – это повышение квалификации путем обмена опытом. У нас, видимо, в силу специфики сферы, нет никаких учебных заведений, где можно было бы повысить квалификацию, нет достаточного количества подготовленных специалистов, которые бы эту тему знали, что называется, назубок. Так что непосредственный обмен опытом стал основным каналом обучения. Страна большая, полномочия по госохране памятников существенно «распылены» между Федерацией и регионами, но все-таки точек соприкосновения гораздо больше, чем отличий. И «злодеяния» происходят сегодня, и работать надо здесь и сейчас, в тех условиях и в том правовом поле, которые мы имеем. Соответственно, мы ничего другого не можем придумать, кроме как такой непосредственный опытом. Пока не можем.

Кстати, подобная форма работы есть и у других органов. Мы эту практику «позаимствовали» у уголовного розыска. «В те времена далёкие, теперь почти былинные», когда ещё существовали «антикварные» отделы, каждый год их сотрудники собирались на такой трехдневный семинар-совещание, где обсуждали опыт - как хороший, так и плохой, обменивались методами работы. Были на них и секретные круглые столы, только для оперативных работников, на которые не допускались не только мы – работники Минкультуры, но и следователи, сотрудники научных и научно-технических подразделений самого МВД.

Так что и закрытый формат разговора по некоторым вопросам не нами придуман.

Естественно, мы понимаем, что самое главное общение происходит за пределами зала: люди разговаривают, настроены обсудить темы защиты наследия и своей работы, так что наше дело эту атмосферу максимально поддержать, а где-то и разогреть, накалить, поставить какие-то сложные, возможно, даже провоцирующие, неудобные вопросы. По сравнению с первым семинаром 2015 года уже видно, что интерес становится больше. В этом году приехали порядка 100 участников. И разговор шёл динамичнее.

- Значит, это мероприятие не то что установочное, а вы просто даете людям пообщаться? Или по итогам выходит все же какая-то инструкция, руководство к действию?

- В печатном виде такую инструкцию мы не издаем, мы, скорее, обобщаем опыт и обсуждаем, как нашим проблемные вопросы можно решить. Стараемся дать возможность высказаться регионам, чтобы не только сотрудники Минкультуры были «весь вечер на арене». К сожалению, все равно мы отмечаем на семинаре 5-6 активных регионов и, скажем так, «остальных».

- То есть вы стараетесь активизировать региональные резервы.

- Да. Ни у кого в регионах, к сожалению, нет особого желания поучаствовать, например в написании законов. Мы выходим постоянно с такими предложениями: пишите свои пожелания, вам же потом по этим законам жить и работать. Но… То ли не верят в то, что их мнение будет учтено, то ли потому, что кажется, что это все еще очень далеко, то ли потому, что кажется, что «пронесет». Необходимость участия в законотворческом процессе, во всех его смыслах – от Федерального закона до каких-то методических рекомендаций, которые потом будут всем разосланы как ориентир для действия, почему-то понимают Москва, Петербург, Московская область, Ленинградская область, есть еще несколько относительно активных регионов.

Мы как-то попробовали специально собрать предложения на тему совершенствования системы охранных обязательств. Выбрали примерно 20 регионов, где сильные кадры - как юридические, так и профессиональные, дали им наш проект. Мы изначально знали, что это «сырой» вариант, что с ним еще работать и работать. И что бы вы думали? За исключением Москвы и Санкт-Петербурга, мы получили отовсюду стопроцентный «одобрямс». В основном все ответили так: «Замечательно, хоть завтра в работу».

Инертность преодолеть мы, вероятно, не сможем никогда. Но воспользоваться эмоциональным накалом в зале и добиться того, чтобы люди между собой начали общаться и обсуждать свою работу, а не просто ждать указаний «сверху» - это вроде бы получилось.

Даже вышла интересная ситуация, когда опыт Новосибирска, который начали критиковать москвичи, внезапно нашел подтверждение в опыте Санкт-Петербурга последних месяцев.

- По какой теме, интересно?

- По взаимодействию с прокуратурой. До этого прокуратура, скажем так, одним образом оценивала наши контрольные действия, сейчас позиция немножко поменялась и те же самые действия оцениваются по-другому. Получилось, я думаю, хорошо, потому что московский опыт в силу, скажем так, особенностей региона, не всегда применим в других субъектах Федерации. Вот эта тема, где у нас есть полномочия сработать без согласования нашей проверки, а где мы обязаны их согласовывать – это наша печаль ежегодная. Но – каждый раз обсуждаем, накапливается новый опыт.

- Тема проверок и их согласования с прокуратурой вообще довольно острая. Есть ли шанс объяснить… трудно даже сказать, кому это надо объяснять - что проверка того, что происходит с памятниками, не есть проверка хозяйственной деятельности предприятия и потому не попадает под закон о согласовании проверок прокурором и не нарушает прав хозяйствующих субъектов.

- Понимаю, о чем вы говорите. Но активный тренд сейчас – это защита предпринимательской деятельности. И некоторые, скажем так, структуры, объединяющие хозяйствующие субъекты, восприняли посыл о защите предпринимателей от излишнего административного давления как общую установку на ослабление любого контроля вообще. Хотя такой задачи не ставилось. Нет и не может быть такой установки, как устранение контроля и надзора из системы госуправления, не «махновщину» же мы хотим получить на выходе?! Главой государства неоднократно ставилась задача повысить эффективность государственного контроля и надзора, перейти от «стрельбы по площадям» к точечным, выверенным действиям с максимальным результатом. Тема соблюдения законодательства об объектах культурного наследия, усиления государственного надзора в этой области – вообще предмет отдельных поручений Президента, Концепции и Стратегии национальной безопасности. Так что нам расслабляться не приходится, а отдельных недобросовестных деятелей отрасли прошу не волноваться – их «подвиги» без оценки не останутся.

Так вот, наши коллеги из некоторых других федеральных министерств стали «адвокатами» хозяйствующей стороны. А Минкультуры попало в общий поток проверяющих, пусть и не в первую пятерку, и относятся к нашим проверкам как к обычным проверкам хозяйственной деятельности, тут вы правы.

Но до того, как бежать к ближайшему набатному колоколу и начинать поднимать панику о том, что у нас нет каких-то прав, надо разобраться, а что у нас, собственно, есть? И тут выясняется, что у нас, как у системы органов охраны памятников, все же есть возможности, которые мы редко используем. Например, так называемое право «неотложных мероприятий». То есть, если мы знаем, что прямо сейчас совершается правонарушение, либо оно приготовляется, и мы можем нашей проверкой помешать, мы на объект заходим, в 24 часа обязаны информировать прокурора. Ну, а дальше все уже … зависит от оценки, которую прокурор даст нашим действиям.

Это абсолютный аналог уголовно-процессуального законодательства, только там идет оценка по линии уголовного права, а у нас – по линии административного. То есть прокурор может либо согласиться с твоими подвигами, и тогда ты, что называется, все правильно сделал - либо прокурор говорит, что ты превысил полномочия, что не было достаточного объема фактов и так далее – и потом уже тебя привлекают к административной ответственности (ну или как получится, насколько «наработал»). Поэтому правом неотложного реагирования наши коллеги стараются не пользоваться. Не рисковать. Ведь часто бывают случаи, когда мы работаем по информации о нарушении - а нарушения там на самом деле нет объективно. Дом стоит, не снесли. Котлована нет, не вырыли. И так далее. Померещилось кому-то, весной и осенью, знает ли, бывает и не такое.

Или же его нет с формальной точки зрения. Например, не так давно на Первом канале в программе «Время покажет» обсуждали, что делать, если по закону все вроде бы верно, а на деле – беззаконие получается. И обсуждали, кстати, пример застройки Константинова: нет прямого запрета на строительство в зоне охраняемого ландшафта, не написано нигде прямым текстом «нельзя». И отсюда идут трактовки, и растет застройка.

- И то, на сторону какой трактовки становится региональный госорган охраны памятников – само по себе является показателем его позиции и активности. Хорошо, правом неотложного реагирования пользоваться рискованно, но неужели нет других методов вмешательства?

- Многое можно рассказать в ответ на ваш вопрос.

Во-первых, нельзя забывать главный принцип презумпции невиновности – «никто не обязан доказывать свою невиновность. Бремя доказывания вины лежит на правоохранительных и контрольно-надзорных органах», - то есть в том числе и на нас. А если не хватает квалификации, да просто численность госоргана охраны памятников предельно мала и стремится к нулю?

Во-вторых, есть ещё такой метод вмешательства, как возбуждение дел об административных правонарушениях сразу, по факту выявления правонарушения. Но и тут на практике возникает бездна вопросов.

Эта самая пресловутая правоприменительная практика у каждого региона своя.

Вот например – в Москве успешно и активно освоили и применяют на практике административные расследования, число выявленных правонарушений, по которым имеются положительные для нас решения суда, существенно возросло с 2013 года (когда мы совместно с тогдашним руководителем Мосгорнаследия Александром Кибовским и Главным инспектором культурного наследия города Москвы Сергеем Мирзояном добились в Государственной Думе изменений в Кодекс об административных правонарушениях). В Петербурге же суды заняли принципиально другую позицию – и, в силу особенностей трактовки судами закона, административные расследования как форма работы, КГИОПом не применяются. Это не мешает, правда, КГИОПу успешно составлять протоколы об административных правонарушениях, которые «устаивают» в судах, и привлекать «злодеев» к ответственности.

Правоприменительная практика у каждого своя. Это к вопросу, зачем мы собираемся на семинары. Мы – федералы - тоже из Москвы не все видим, бывает, и ошибаемся в своих умозаключениях, это нормально. Я конечно сам «полевой инспектор», как и мои коллеги из центрального аппарата Минкультуры, мы одинаково уверенно ощущаем себя и на мероприятиях в полевой одежде и берцах, и в костюме и «при галстуке» в Госдуме. То есть я понимаю, о чем говорю, когда рекомендую коллегам из регионов конкретные тактические приемы в конкретных ситуациях, но опыт у всех разный, чем наши семинары и интересны – один человек всего не охватит.

Другой момент: в силу сложных, неоднозначных, с большим количеством лакун и разночтений - законов и подзаконной нормативной базы - естественно, люди опасаются предпринимать на некие действия. Сколько было примеров, вот в той же Троице-Сергиевой Лавре пару лет назад. Охранная зона старая, наши выходят на проверку, проводят серию мероприятий, составляют административные протоколы. Выигрываем вплоть до Президиума Московского городского суда, он подтверждает нашу правоту, а Верховный суд нашу правоту не подтверждает, Верховный суд становится на позицию хозяйствующего субъекта. Сейчас уже это юридическое лицо судится с нашим управлением по поводу – «возверните» мне деньги за простой стройки.

Решение первой инстанции по этой жалобе нами сейчас оценивается – суд вроде как и взыскал с Министерства ущерб, но в десятки раз меньше заявленного... Но мы все-таки федеральное министерство, у нас есть аппарат, сотрудники с юридическим образованием и серьезным судебным опытом, а какой-нибудь госорган региона с тремя-четырьмя сотрудниками - да он в жизни не пойдет никогда на пресловутые «неотложные мероприятия».

И мы опять-таки на семинаре обсуждали различные тактические приемы, из серии: «А зачем ты идешь в лоб? У тебя есть несколько путей, которыми ты можешь пойти, ничего не нарушив. Можешь вот так сделать, можешь вот этак...» Вот поэтому на семинаре была закрытая для посторонних часть, она была посвящена тому, что не все так печально в плане прав и возможностей, мы обсуждали тактику проверочной работы.

Мы честно предупредили коллег из регионов, что «детство закончилось, и игры тоже». Теперь мы настроены спрашивать за бездействие совершенно по-другому, более жёстко.

- То есть когда орган охраны памятников говорит: «Ничего не могу в этой ситуации сделать, все ходы исчерпаны, полномочий нет» - это, мягко говоря, лукавство?

- Вызывает искреннее изумление ситуация, когда усилия, знания, опыт сотрудников регионального органа охраны объектов культурного наследия, в случае, когда действительно на практике выявляются «дыры» в законодательстве, направляются не для поиска форм охраны памятника, а для облегчения жизни застройщиков. Помилуйте, у строителей и так достаточно адвокатов, во всех смыслах слова, а такие вот «горе-коллеги» бросают тень на всех чиновников, охраняющих памятники.

Но на каждую ситуацию надо внимательно смотреть. В многих случаях все полномочия и права у органа надзора имелись, но надо оценивать всю совокупность данных, не спешить с выводами.

Например, известна история с домом Штакеншнейдера в Санкт-Петербурге, когда полиция не то что не оказывала содействия архитекторам того же КГИОПа, когда они пытались войти в закрытое здание - а наоборот, чуть ли не забрала их в отдел «до выяснения».

Приехал заместитель районного прокурора, очень долго разбирался в полномочиях, очень долго пытался понять, почему и зачем вообще понадобились эти неотложные действия. Ему объясняли, что его обязанность – обеспечить доступ на объект и проведение проверки, а согласование происходит с городской прокуратурой, перед ней и ответят. То есть его задача, задача полиции – кстати, в рамках федерального закона - оказать содействие КГИОПу, но содействия не было. Даже когда на объект зашёл дознаватель полиции, должностных лиц КГИОПа охрана в здание не допустила, и полиция не вмешалась.

В итоге уже лично председатель КГИОП Сергей Макаров, он мне потом это рассказывал, приехал к дому в 6 или 7 часов утра, машиной перекрыл выезд строительному КАМАЗу. И пока они разбирались, а машину с номерами Смольного трогать не решались, страшно - он с удостоверением Смольного зашел внутрь. Вот до таких мер приходится доходить.

Но этот случай имел последствия. КГИОП провел с прокурорами несколько совещаний, с полицией буквально за неделю до нас был первый установочный первый семинар. Определенные выводы в Санкт-Петербурге сделали после той истории определенные. Москва немножко по-другому работает, она достаточно хорошо с силовиками взаимодействует, тут вопросов нет. Мы и сами активно используем, при необходимости, возможности службы «102» ГУВД. Но у нас – у Минкультуры, в отношении объектов нашей прямой охраны контингент другой, нам вмешательство полиции требуется реже. В регионах – по-разному.

Почему я и говорю, что надо знать, уметь и не бояться применять свои полномочия.

- Есть ощущение, что все зависит от инициативы госоргана.

- Конечно.

Можно назвать целый ряд негативных факторов. Инертность – «а раньше такого не было». Нежелание учиться – «а я не юрист, я не обязан все эти ваши штуки знать». Снобизм, нежелание «мараться» - «эти ваши милицейские штучки, я их не хочу знать, я святым делом занимаюсь, а не в чужом мусорном ведре ковыряюсь» и так далее.

Помните, как в XIX – начале ХХ веков своё становление проходили секретные службы? Что у нас, что в той же Великобритании, например.

«Джентльмены не копаются в чужом грязном белье!» Сейчас никому не нужно объяснять, что государство не может существовать без системы органов безопасности, как организм – без иммунитета. Но в начале ХХ века никто не хотел служить, например, в Разведочном отделении Генерального штаба, первой нашей военной контрразведке. Почитайте, если интересно, литературу, сейчас её в достатке. В итоге мы начали Русско-японскую войну, имея в составе действующей армии что-то около 10 переводчиков с японского. По штатам 1903 года в стране военных контрразведчиков было два офицера, писарь и шесть сыщиков по вольному найму на всю Империю. Я, впрочем, отвлекся, историческое образование даёт о себе знать.

Так вот, в нашем деле мы сейчас всё равно что проходим именно такой этап становления.

Я не устаю повторять, что госохрана и госнадзор – две стороны одной и той же медали.

Возьмем конкретно мою практику. Пока в Минкультуры отдел госохраны объектов культурного наследия не выдал разрешение, не согласовал проект, не разобрался, кто с лицензией, а кто без - вышел на объект, нам – то есть подразделениям контроля в сфере культурного наследия - на объекте делать нечего.

С другой стороны: выдали разрешение, выдали задание, согласовали проект, проверили лицензию у фирмы. Через два дня получаем сигнал – на объекте чёрт пойми, что творится. Приезжаем – и вправду там бардак. И вот уже мы, проверяющие, должны знать, что с этим бардаком делать, куда бежать, кого хватать, на кого и что писать, что фиксировать. Это уже совершенно другие задачи.

То есть нам не надо знать, как заполнять графы разрешения, нас из двадцати граф – пять, условно говоря, интересуют на проверке. Вот мои сотрудники учат эти пять граф, но они же - умеют «закрепить» доказательства, быстро найти понятых, правильно составить протокол, чтобы потом он в суде «устоял» и проч. Вот это наша работа.

А работа отдела охраны наследия – сделать так, чтобы мне было, что проверять, соответственно.

В случае же госорганов с малой штатной численностью их работникам приходится знать всю эту работу – и как «госохранников» и как «госконтролеров».

В совокупности получается та самая государственная охрана в своем максимально полном воплощении.

И кстати, общественность можно «вмонтировать» и в охрану, и в надзор. Потому что очень важно, чтобы кто-то со стороны потом задал вопрос – и чем, ребята, вся эта ваша «движуха», в итоге закончилась?

- Предположим, все проявили активность, выехали, зафиксировали, погрозили, а памятник все равно снесли? И что дальше?

- Да, это претензия в наш адрес. Есть эксцесс исполнителя: специфика деятельности конкретного человека, личные действия должностного лица. Результат мероприятия часто страдает из-за субъективного подхода.

Но остается и объективная составляющая. Всё-таки мы пока не полиция и прокуратура, и, вроде бы (тьфу, тьфу, стучу по дереву) не планируем ими становиться. В чём-то конечно наши полномочия схожи с прокурорскими, но вот ответьте мне на простой вопрос. Потребовал у вас паспорт прокурор. Дадите? А представитель Минкультуры? Разницу ощущаете? Дальше рассказывать или и так всё понятно? А я, между прочим, обязан при составлении протокола установить личность гражданина, в отношении которого я означенный протокол составляю. И таких примеров я могу приводить много.

Заметьте, я пока ни слова не сказал про коррупцию. Мы прекрасно понимаем, что, конечно, наша тема, она, скажем так, уязвима для этих проявлений. Достаточно много «дыр» в законе, которые мы вынуждены затыкать на проверках «по живому». В идеале – при разделении труда «госохранника» и «госинспектора», не наша работа эти пробелы затыкать. В идеале мы должны работать «на всём готовом. Но жизнь вносит свои коррективы…

- Это опять-таки вопрос личной позиции и инициативы сотрудника госоргана.

- Конечно. Ну а где-то и закон ни при чем. Вот скажем, как мы ни боремся, как мы ни объясняем, что на мероприятия один сотрудник ходить не должен, это неправильно и опасно, все равно даже Мосгорнаследие, имея самую большую по штату, по численности, по мощности подготовки и возможностям, техническому оснащению и т.п. региональную инспекцию, отправляет сотрудников на проверки поодиночке. И ведь посылают иногда в регионах на проверку на на объекты, где люди с какими-то претензиями к госорганам и у них изначально настрой агрессивный, девочку-припевочку на лабутенах или старушку-божий одуванчик. И что такой персонаж сможет один на проблемном объекте решить? Как нам полиция помогает – я уже рассказывал. А наши люди, хоть и защищены Уголовным кодексом, федеральный закон даже есть специальный о защите должностных лиц органов государственного надзора, они – гражданские люди, далеко не все владеют рукопашным боем и навыками практической стрельбы.

Смешно звучит? Непривычная риторика для Министерства культуры? А нам уже не до смеха, поскольку наши люди, наши коллеги на мероприятиях с этим сталкиваются каждый день.

С другой стороны, если сами люди продолжают относиться к вопросам личной безопасности халатно, если руководство не просчитывает последствия, в конце концов, это их решение и ответственность. Все люди взрослые.

Мы при планировании наших мероприятий фактор безопасности постоянно принимаем во внимание, я не устаю повторять – руководители отвечают за своих людей, которых они послали на проверку. Причем не только по закону. Перед самими собой отвечают.

Кстати, мы тоже обсуждаем на семинарах, как случае опасности себя вести, где можно дистанционно сработать, где можно сработать с помощью технических средств.

Активно хотим привлекать новые технологии, всё так в XXI веке живем. Вполне серьезно обсуждали недавно использование орбитальной группировки спутников. Нам МЧС-ники предложили подумать. Планируются переговоры с «Роскосмосом» по этому же поводу. Использование спутникового слежения за определенными территориями – вполне перспективная вещь. Раз в неделю, раз в две недели мы вполне сможем отслеживать какие-то конкретные изменения, например – незаконную застройку.

- Директор музея-заповедника «Куликово поле» нам рассказывал, что использует дроны...

- Да, и это полезно. Но есть несколько проблем: дрон стоит денег, его нужно ставить на чей-то баланс, дрон виден и его можно сбить, а потом ищи того, кто сбил. А дрон стоит денег…

Наконец, дрон – это летательный аппарат, на его работу нужно специальное разрешение.

- Некоторые наши коллеги - журналисты и блогеры - их уже освоили и прекрасно снимают усадьбы с воздуха.

- Вполне возможно. Может быть, и нам стоит попробовать. Но это же упирается в финансирование. Понятно, что отсутствие людей заставляет, искать способы инструментального контроля.

Мы как-то подсчитали – на всю систему государственного надзора в Минкультуры России приходится не более 120 штатных единиц (людей, как вы понимаете, в жизни ещё меньше), а это вопросы не только объектов культурного наследия.

- На одном из совещаний директор Департамента госохраны наследия в Минкультуры РФ Владимир Цветнов сказал, что у нас мероприятия по надзору охватывают 2% от общего количества памятников. Можете прокомментировать эту цифру?

- Надо различать мероприятия надзорные и административные. 2% - это то, что касается административных мероприятий. Это возбуждение дел об административных правонарушениях, ведение по ним производства либо расследования и направление материалов в суд. Этим, по идее, должны заканчиваться все выявленные нарушения. Нарушение не может в воздухе висеть.

Более того, даже если выявлено нарушение и там есть действия должностного лица, они получили свою оценку, из которой понятно, что это лицо далеко не молодец и нужно с ним поработать - то и должностное лицо еще должно быть проверено на наличие или отсутствие признаков в его действиях уголовного преступления, что требует значительного времени и это крайне непростая процедура. Это уже не наша компетенция, этим другие занимаются. Но кроме должностного лица есть в большинстве случаев лицо юридическое. в идеале к ответственности должны привлекаться оба.

Но сейчас, с принятием 315-ФЗ, мы, система органов надзора, все больше работаем с юридическими лицами, поскольку их обязанности указаны законодателем достаточно точно. Так было в случае по колокольне Новодевичьего монастыря, по обрушению в Авраамиевом монастыре в Ростове Великом.

Мера, степень и глубина вины должностного лица, в первую очередь должна волновать полицию или дознание Госпожнадзора, то есть сначала рассматривается вопрос о наличии в действиях лица состава уголовного преступления. Я специально не беру ситуацию доследственной проверки и возбуждения уголовного дела по факту совершения преступления, потому что в административном праве, в отличие от уголовного, наличие лица обязательно для возбуждения дела.

Так вот – если, например, в действиях лица не будет умысла, то есть отсутствует такой признак субъективной стороны, как вина – уголовное дело не возбуждается, а возбужденное подлежит прекращению. Но и к административной ответственности такое лицо привлечь нельзя, по тем же основаниям.

Однако это вовсе не означает, что нельзя привлечь к административной ответственности лицо юридическое.

Так вот 2% - это те самые пресловутые дела об административных правонарушениях.

Больше нас беспокоит то, что в регионах зачастую проверка выявляет нарушения, но меры по ним не принимаются, лица остаются ненаказанными. Не путайте эту ситуацию с проверкой, которая не выявила нарушений.

- В идеале каждая проверка должна бы заканчиваться административным актом. А как в реальности?

- А в реальности есть объективные, и есть субъективные аспекты. Например – нарушение выявлено, но срок давности по нему прошел. Мы долго над этим работали, в том числе вместе с Мосгорнаследием, и в 2013 году изменили административное законодательство в сторону увеличения штрафов, и тогда же увеличили срок давности до года. До этого было два месяца.

Еще вариант: выявляем, начинаем работать, а человек – предполагаемый виновный - уволился. Не наказали, не успели наказать. Или такому человеку предложили написать «по собственному». Таких уже, как правило, не трогают.

- Важный вопрос относительно надзорной вертикали. У Минкультуры есть полномочия проверять регионы на предмет исполнения переданных федеральных полномочий по госохране памятников в отношении объектов федерального значения. А что касается проверок по региональным и выявленным памятникам – здесь вертикаль растворилась, и региональные органы госохраны контролируют сами себя.

- Нынешняя система – плод большого компромисса. Раньше в законе была расплывчатая норма, с неоднозначными трактовками – получалось, что мы контролировали всю госохрану вообще, в целом.

- Для федерального головного органа вполне логично.

- Согласен. Но нынешняя 11-я статья закона - в любом случае сильнее и в 10-15 раз шире по возможностям, чем то, что было в прошлой редакции федерального закона. Кроме того, мы получили такое право, как осмотр помещений, зданий, строений и сооружений, и, что важно, земельных участков. То есть мы можем заходить с осмотрами, с проверками на чужую частную собственность, потому что законом это теперь разрешается. Раньше это закон нам прямо не разрешал, это было в подзаконном акте, соответственно, полномочия были намного слабее.

Когда мы поняли, что у нас, с одной стороны, огромный объем возможностей, полномочий, а с другой стороны, спорные моменты с региональным контролем – тут и родился компромисс, на который мы вынуждены были пойти. Так, скрепя сердце, сказали: «Ладно, хорошо, за всем сразу не угонишься, давайте какое-то время посмотрим, как это будет работать».

До 2015 года было громкое самарское дело, когда там министр культуры ходил под увольнением. Было не менее громкое тверское дело. Была достаточно жесткая ситуация с Нижним Новгородом. Было несколько претензий к ярославскому и красноярскому органам в части исполнения именно их собственных полномочий. Мы в этих случаях достаточно четко мы показали свои возможности, показали, где мы можем найти нарушения.

Но практика 315-ФЗ показала и другое. К сожалению, региональная прокуратура не всегда воспринимает нашу информацию, они ее обязаны перепроверить, и эта перепроверка, бывает, не дает нужного результата. А региональные органы восприняли эту ситуацию как месседж – «от нас отстали и делаем, что хотим».

Это мне напоминает истории американского «Дикого Запада»: где есть федеральный маршал - там федеральная власть есть, а если федерального маршала нет - федеральная власть закончилась. А жители с шерифом могут и договориться.

Ну, а теперь уже есть политическая воля на возвращение вертикали. У нас есть поручение Главы государства по итогам заседания Совета по культуре и искусству, у нас есть Стратегия национальной безопасности. Министерству этого уже достаточно. У нас стоит задача – к ноябрю 2016 года усилить контроль за состоянием объектов культурного наследия, и я прекрасно понимаю, что фраза «усилить контроль за состоянием», открывает очень широкое поле для действий.

- Ну, и наконец, последняя, тема, которая сейчас активно обсуждается – общественный контроль и участие общественности в охране памятников. Как и в какой этап процесса могут быть встроены активисты? Сейчас такое впечатление, что принципиальных возражений против этого ни у кого нет, но никто не представляет, что конкретно нужно для этого сделать.

- Перечитав закон об общественном контроле, и я говорю честно: не знаю, как это сделать – конкретно, в деталях. Эта задача поставлена и всем нашим коллегам в регионах, и с трибуны семинара, и в кулуарах. Ведь Президент дал поручение, и никуда мы от него не денемся.

Давайте попробуем разобраться... Закон предусматривает возможность привлечения к проверкам экспертов. Но эксперт - это не общественник. Эксперт – это человек, обладающий узкими специальными профессиональными знаниями. Он может быть общественником, вопросов нет. Но это не просто какой-то уважаемый человек, который душой болеет за памятники и зачастую все знает лучше, чем мы, а человек, у которого есть специальное образование, опыт работы. Поэтому эксперт – не выход. Вариант – да, одна из форм – да. Но не выход.

Я пока что предложил в качестве основы взять модель внештатных сотрудников и дружинников МВД. Их не надо путать с агентами, это другой аппарат.

В общем, это примерно один набор полномочий. Работа «внештатника» не оплачивается. Обычно к таким людям в органах присматриваются, чтоб потом либо взять на службу, либо нет. Дружинник – это полиция выходного дня, скажем так. Причем такой опыт – по привлечению граждан к правоохранительной работе есть во многих странах. Спецконстебли в Великобритании носят форму, ничем не отличаясь от обычной полиции, в Америке добровольные патрульные во многих штатах носят оружие – помните громкое дело пару лет тому назад ? Есть такой опыт в странах Балтии, да много где ещё.

Так вот в опыте у коллег в МВД есть один момент, которым возможно мы можем воспользоваться. И внештатный сотрудник полиции, и дружинник в случае отсутствия штатного полицейского имеют право потребовать от граждан прекратить правонарушение. И эти же люди могут привлекаться к полицейским мероприятиям. Штатный сотрудник, за которым внештатник закреплен, отвечает за его безопасность головой.

Перенести эту модель на наш случай, пожалуй, можно.

Есть административная статья за неисполнение законных требований внештатного сотрудника и дружинника. И есть другая статья – это превышение полномочий внештатным сотрудником или дружинником. Превышение полномочий карается штрафом и тем, что навсегда закрывает путь во внештатные сотрудники и в полицию.

В вот как именно эту модель перенести в сферу охраны памятников - надо думать.

- Модель интересная, но не всякая общественная организация захочет быть внутри системы. А дружинник ведь явно находится в подчинении у полицейского.

- Я предложил два варианта – думаю, больше ничего не придумать. Вариант первый – это ваш контроль за нами. То есть вы входите в структуры общественных советов при госорганах, и общественные инспекции приходят нас проверять.

Второй вариант - контроль за всеми остальными, кто что-либо делает с памятниками, через внештатную модель. Единственное, что, наверное, стоит продумать - может ли человек работать сразу по двум этим вариантам.

Государство никогда не передаст свои контрольно-надзорные полномочия, это противоречит самой его правовой природе. Другое дело – такими полномочиями поделиться, это обсуждаемо. Необходимо помнить, что должностное лицо государственного органа несет уголовную, административную, дисциплинарную ответственность за свои действия. А общественник?

Это вопрос на семинаре задавался представителю ВООПИК Артему Демидову, и нас, как госорганы, его ответ «мы соберемся, обсудим и поругаем такого плохого члена ВООПИК, ну может быть исключим его из рядов, но это крайняя мера», - не устроил. Если человек хочет прав и полномочий, вместе с ними он должен получить и обязанности, и ответственность. Это справедливо.

Ещё раз повторю – никто не рассматривает и не планирует рассматривать, по крайней мере в Минкультуры, возможность предоставления общественникам права на самостоятельные, без нашего участия, проверки хозяйствующих субъектов. Только в качестве «внештатников».

Ну и разумеется, мы должны понимать механизм отбора таких «внештаников».

Не хочу никого обидеть, но мы должны быть защищены от случайных попутчиков. Помните «Рожденную революцией»? «Вот такой случайный попутчик – он опаснее врага…» Есть некоторые господа, которые очень хотят получить заветную корочку, чтобы решать свои вопросы, делать подчас противозаконные дела, «решальщики», самопиарщики, крикуны, «балласт». Мы обязаны создать такую систему фильтров и барьеров, которая позволит исключить их участие в общественном контроле в нашей сфере. Потому что по ним будут судить и обо всех нас и обо всех вас, коллеги. Я рад, что такая мысль прозвучала на нашем семинаре от самих представителей общественности.

Но к этому разговору, я полагаю, мы вернемся, и ещё не раз.

Беседовали Евгения Твардовская, Константин Михайлов

Возврат к списку