Ударим новым КоАПом по разрушителям и посягателям!

08.02.2016
Ударим новым КоАПом по разрушителям и посягателям!

Защите культурного наследия будет посвящена специальная глава нового Кодекса об административных правонарушениях

Наталия Румянцева

В Государственную Думу внесен законопроект № 957581-6. Это ни много ни мало – новая редакция Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Пока что он проходит предварительное рассмотрение к первому чтению. В конце января законопроект был представлен экспертам и представителям общественных организаций на специальных рабочих обсуждениях в Госдуме, участником которых была и автор этих строк.

Разработчиками законопроекта и профильным комитетом Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству проведена масштабная работа по новой кодификации федерального законодательства об административных правонарушениях. В результате родился текст почти на 600 страниц, которые, конечно, просто невозможно проанализировать в небольшой статье.

Отдельный блок, обобщающий правоприменительную практику в сфере охраны объектов культурного наследия и культурных ценностей, прошел через руки (вернее сказать – через головы) специалистов комитета Государственной Думы по культуре, Министерства культуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, региональных государственных органов охраны объектов культурного наследия, иных государственных органов, представителей общественности. Попробуем изложить основные и наиболее значительные изменения.

Одна глава – четырнадцать наказаний

Первое, что нужно отметить - выделение правонарушений в сфере культурного наследия в отдельную главу Кодекса. Если после чтений и редакционных правок проект не претерпит значительных изменений, то эта 14-я глава получит название «Административные правонарушения, посягающие на объекты исторического и культурного наследия». Предполагается, что двенадцать статей, в целом согласованных рабочей группой, плюс две, находящиеся в работе, сформируют этот отраслевой раздел. В качестве подзащитных – не только недвижимые объекты наследия, но и иные культурные ценности.

Второе, о чем важно упомянуть – разработчики Кодекса предлагают ввести типовую классификацию административных правонарушений в зависимости от характера противоправных действий. В проекте появились новые категории, квалифицирующие правонарушения по степени тяжести: грубые, значительные и менее значительные.

Кроме того, проект расширяет и более четко определяет действие административных правонарушений во времени, юридически закрепляются несколько видов: длящиеся, продолжаемые, однородные, неоднократные, повторные правонарушения. Некоторые из них отнесены к обстоятельствам, отягчающим ответственность, что нередко очень важно на практике, при рассмотрении конкретных дел.

И третье – расширен перечень видов ответственности. В качестве возмездия за посягательства на наследие будут использоваться 14 видов административных наказаний (в сравнении, сейчас применяется 10 видов), в списке их появятся исправительные работы, ликвидация юридического лица и иные.

Не все виды ответственности будут применяться в сфере культурного наследия и культурных ценностей, но в сетке категорий по степени тяжести они занимают место грубых административных правонарушений. Эта позиция почти единогласная, поддержана и государственными органами власти разного уровня, и представителями общественности.

Нельзя не поддержать предложение Министерства культуры РФ об отнесении к обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, «нанесение невосполнимого ущерба охраняемым общественным интересам». Нелишне будет сказать, что это мнение подкреплено позицией Конституционного суда РФ от 9 декабря 2014 г., согласно которой государственная охрана объектов культурного наследия как невосполнимого ресурса является приоритетной задачей государственной власти.

Обзор достижений

Перейдем к краткому обзору статей новой главы КоАП «Административные правонарушения, посягающие на объекты культурного наследия и культурные ценности». Можно сказать, что это, по сути, правовые формулы, выверенные разработчиками на основе обширного опыта и практики правоприменения.

Общая статья о нарушениях требований законодательства (статья 7.13 действующей редакции КоАП), в том числе к осуществлению деятельности в границах территории объектов культурного наследия, либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, дополняется новым видом наказания в отношении должностных лиц – дисквалификация до двух лет, а в отношении физических лиц (в отдельных случаях) – обязательными работами до ста часов.

В отдельную статью выделены правонарушения лицензионных требований. За работы на памятниках без соответствующей лицензии виновные будет наказываться штрафами, а должностным лицам грозит дисквалификация.

Значительно, в десятки раз, увеличиваются штрафы за нарушения при проведении археологических полевых работ. При этом если сейчас ответственность установлена только за работы без разрешения (открытого листа), то в дальнейшем будут наказывать и за нарушения, выявленные при проведении санкционированных работ. А культурные ценности, обнаруженные при проведении археологических полевых работ и не переданные государству, подлежат конфискации в рамках административного производства.

Абсолютным прорывом можно считать появление нового административного состава за правонарушения, допущенные при проведении государственной историко-культурной экспертизы и экспертизы культурных ценностей. На фоне некачественных и в худшем смысле слова заказных экспертиз эти нормы невероятно актуальны. Время покажет, насколько эффективной станет новая статья, насколько успешно она будет применяться на практике, пока сложно судить. Но определенно можно сказать, что впервые четко обозначена административная ответственность экспертов (в тексте кодекса они относятся к категории должностных лиц), диапазон наказания – от штрафа до дисквалификации.

Значительно, в десять и более раз, увеличиваются штрафы за невыполнение предписания государственного органа охраны объектов культурного наследия. За повторное невыполнение добавляются обязательные работы и дисквалификация. Мосгорнаследие предложило ужесточить наказание по данной статье и добавить пункт, устанавливающий ответственность за неоднократность правонарушения вплоть до административного ареста. Позиция мотивирована необходимостью найти методы воздействия на злостных нарушителей, административных «рецидивистов». Нет уверенности, что это предложение получит поддержку, на этот счет есть мнение Аппарата Уполномоченного по правам человека – административные аресты должны применяться как можно реже, в исключительных случаях, в особенности за правонарушения против порядка управления.

Необходимо отметить профессионализм коллег, разработавших и принимающих участие в формировании защитных механизмов для сохранения культурных ценностей, вплоть до мелочей. Ведь на практике все имеет значение. И эта практика показывает, что маленькая деталь, неточное словообразование или построение фразы могут привести к неоднозначному, неточному или расширительному толкованию. Именно поэтому отчеканено буквально каждое слово, например: «причинение вреда объекту культурного наследия» заменено на более понятное «повреждение объекта культурного наследия», длинная фраза, состоящая из триады «сохранение, использование и государственная охрана» сокращена до «нарушения требований законодательства об объектах культурного наследия» и так далее.

Срок давности не нужно сокращать

Одно из положений законопроекта уже вызывает недоумение сотрудников госорганов, занимающихся правоприменением.  Проектом Кодекса предусмотрено уменьшение срока давности привлечения к административной ответственности по делам, связанным с культурным наследием, до шести месяцев. Сейчас срок давности - год, и этого с трудом добились несколько лет назад Минкультуры и Мосгорнаследие. Учитывая сложность и объемы обстоятельств, которые необходимо устанавливать, а также обобщая сложившуюся практику, Министерство культуры Российской Федерации предлагало включить дела о нарушении законодательства об охране объектов культурного наследия в особую категорию дел, срок давности по которым составляет два года. На наш взгляд, в рамках общей направленности на ужесточение ответственности и наведение правопорядка в этой сфере  увеличение сроков вполне оправданно. 

Конечно, еще есть и останется над чем работать, даже если в ближайшее время проект документа станет Кодексом, а рассказанное выше - его новой отдельной главой.

Существенным недостатком законопроекта является ослабленное внимание к выявленным объектам культурного наследия, на что обратили внимание разработчиков представители общественности. Если замечание не будет учтено, то, например, за нарушение требований законодательства в отношении выявленных объектов по-прежнему будут применяться штрафы меньшего размера, чем в отношении реестровых памятников. В отличие от последних не защищен выявленный объект и от повреждений в тех случаях, когда они произошли в результате продолжения работ, ранее административно приостановленных. Работы на выявленном объекте без лицензии либо с нарушениями требований лицензии проектом не наказывается никак. На наш взгляд, дифференцированная ответственность – неверный подход. В Российской Федерации десятки тысяч выявленных объектов - это целый пласт наследия, потенциально находящегося под угрозой. Требования к сохранению выявленных объектов культурного наследия заданы Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», согласно которому «выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране». Кодекс об административных правонарушениях не должен создавать разные условия для субъектов одних и тех же правоотношений, его функция – обеспечить соблюдение закона, перед которым равны все.

Заглавная иллюстрация: Василий Суриков. Утро дисквалификации должностных лиц, нарушивших 14-ю главу Кодекса об административных правонарушениях.

На главную