Деление на бесконечность

Статья 14 73–ФЗ. Новое прочтение компенсаций

«Хранители Наследия» 

Продолжая обзор новейшего законотворчества в области культурного наследия, начатый в материале о перемещении памятников, мы не можем, конечно же пройти мимо законопроекта о компенсациях затрат на сохранение объектов культурного наследия.

Круг получателей

Он также разработан в Минкультуры РФ и опубликован на официальном портале проектов нормативных актов. Публичное обсуждение законопроекта заканчивается 28 марта 2019 года. Само по себе его появление – свидетельство того, что государство решило наконец «разморозить» 14 статью федерального закона о культурном наследии.

Итак, законопроект «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»» формулирует ее печально известный – введенный в закон с 2002 года, но не применяющийся на практике – 3-й пункт следующим образом:

«3. Физические лица, являющиеся собственниками объектов культурного наследия федерального значения, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации имеют право на компенсацию произведенных ими затрат по реставрации, проведенной в целях сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия. 

Указанная в абзаце первом настоящего пункта компенсация произведенных затрат предоставляется единовременно.

Реставрация объекта культурного наследия должна быть выполнена в соответствии с требованиями статьи 45 настоящего Федерального закона.

Порядок выплаты компенсации определяется Правительством Российской Федерации».

В случае принятия закон вступит в силу с 1 января 2020 года.

В ныне «действующем» 3-м пункте ст. 14 право на компенсации предоставляется не только физическим, но и юридическим лицам, причем не только собственникам, но и безвозмездным пользователям. Таким образом, круг гипотетических получателей компенсаций Минкультуры РФ предлагает существенно сократить. 

Предлагается сократить и круг работ, за которые положена компенсация. В нынешней редакции это – «сохранение», в новой – только реставрация. 

Замороженная статья

В законе о наследии образца 2002 года, пункт о компенсациях, как и многое другое, появился вследствие стремления авторов приблизить отечественные реалии к европейским, где, как известно, частичное возмещение затрат владельцев на реставрацию или содержание исторических зданий применяется давно и успешно. Однако, несмотря на многолетние призывы стимулировать частных инвесторов вкладывать в культурное наследие, в России 14-я статья так и не заработала.

Причины назывались разные – от отсутствия механизма верного исчисления затрат до невозможности заранее исчислить сумму компенсаций и заложить ее в бюджет. 

Осенью 2015 года Минфин РФ разработал свой законопроект о поправках в 73–ФЗ, где предлагал вовсе отменить злополучные компенсации.

Логика была проста. Во-первых, по Гражданскому кодексу, «собственник несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, и обеспечение сохранения объекта является обременением собственника». С чего же это ему платить за соблюдение закона?

Во-вторых, говорил Минфин, компенсация предусмотрена для объектов, включенных в реестр, а их число предвидеть невозможно, данные Росстата и Минкультуры рознятся на несколько десятков тысяч, да ведь еще и новые объекты будут вноситься. Следовательно, «не представляется возможным оценить общую финансовую потребность в средствах федерального бюджета на реализацию указанного пункта». 

Ну и пресловутый «порядок выплаты компенсации» – его как не было, так и нет до сих пор.

На радикальную отмену пункта о компенсациях государство все же не пошло. Вместо этого оно раз за разом «замораживало» действие 3 пункта 14 статьи. Летом 2016 года спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко даже заявила на парламентском форуме, что считает недопустимым такое положение вещей и призвала Правительство РФ запустить наконец механизм компенсаций.    

Однако в конце 2016 года, при принятии трехлетнего бюджета, 14-ю статью опять «заморозили».

Поздней осенью 2018 года мы спросили у министра культуры РФ Владимира Мединского, что он думает о судьбе 14 статьи. Министр отвечал так: 

«Это сложный вопрос, и логика Министерства финансов понятна. Инвесторы могут завышать затраты и обманывать бюджет. Нет точных нормативов и параметров расчета реставрационных затрат. Можно за 50 тысяч отреставрировать, а можно за 500. И там, и там цифры будут верными. Я больше склоняюсь к тому, чтобы давать не деньги, а льготы». 

Но теперь министерство, как мы видим, все же вернулось к теме денег. 

Ищем логику

Как сказано в пояснительных материалах законопроекта 2019 года, «ввиду многочисленных случаев приостановления действия указанной нормы по причине невозможности ее реализации в существующей редакции в связи с принятием федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год и плановый период, предлагаемая новая редакция пункта 3 статьи 14 указанного федерального закона предусматривает создание механизма по стимулированию собственников к проведению работ по сохранению, в частности, реставрации объектов культурного наследия федерального значения за счет собственных средств указанных лиц, в расчете на последующую компенсацию им части расходов». 

Далее: «Предлагаемые ограничения сферы действия указанной статьи только работами по реставрации, проведенными в целях сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия, существенно снизят возможную нагрузку на бюджетную систему Российской Федерации, сохраняя в целом условия для привлечения дополнительных средств в целях сохранения объектов культурного наследия, в первую очередь, находящихся в неудовлетворительном и аварийном состоянии».

Логика бюджетной экономии понятна, но не всем она кажется исчерпывающей.

Например, консультант по правовым вопросам, член Правозащитного совета Санкт-Петербурга Игорь Карлинский прислал нам в редакцию следующее мнение:

«Во-первых, сохранение объекта может включать в себя не только реставрацию, но и иные работы (например, консервацию).

Во-вторых, возникает возможность спорить на предмет того, проведена ли реставрация в целях сохранения историко-культурной ценности объекта или в каких-то иных целях. Например, в целях безопасного использования объекта. 

Весьма велика вероятность, что в случае принятия такого закона юридические лица, владеющие сегодня объектами культурного наследия федерального значения, а равно физические лица, пользующиеся включенными в единый государственный реестр объектов культурного наследия объектами культурного наследия федерального значения на основании договоров безвозмездного пользования, подумают: «Дураков ищите в зеркале», - и постараются от этих объектов избавиться».

«Возникающая в случае принятия проекта возможность оспаривать цели реставрации, с моей точки зрения, является отчетливым коррупциогенным фактором», – не без основания добавляет эксперт.

Находим логику

В ограничении круга получателей физическими лицами – собственниками памятников логика находится чисто бюджетная. Хотя действительно непонятно, почему пользователи или юридические лица оказываются «поражены в правах». Если логика закона – в компенсации затрат на восстановление памятников и привлечении к ним инвесторов – не все ли равно законодателю, физическое или юридическое лицо это делает, собственник оно или безвозмездный пользователь?

С другой стороны, возмещать расходы таким юридическим лицам, как «Газпром» или «Роснефть», со стороны государства будет по меньшей мере странно. Но если речь о ИП или АНО, созданных одним или несколькими физлицами – в чем принципиальная разница? В формальной стороне – на кого зарегистрировано право собственности? К целям 14 статьи это опять же не имеет отношения. 

А если памятник восстановила общественная организация? А если православный приход? Почему они не имеют права на компенсацию – в отличие от физического лица?

А как быть с памятниками, находящимися в долевой собственности? Предположим, половиной дома владеет частное физическое лицо, половиной – юридическое. И вот они скинулись и провели реставрацию. Что, за одну половину одного и того же памятника государство готово платить компенсацию, за другую – нет? 

Что касается введения «реставрации» вместо «сохранения», то логика Минкультуры, видимо, заключается в том, чтобы отсечь от компенсаций, конечно, не консервацию, а приспособление памятников к современному использованию. Это дорогостоящая статья расходов, к реставрации зачастую не имеющая никакого отношения. И производится оно собственниками/пользователями для своих нужд, с нуждами памятника также очень часто не имеющими ничего общего. С какой стати государство должно оплачивать, например, подземные паркинги или мансардные этажи под вывеской «приспособления»? Если логика Минкультуры в этом, то оно совершенно право. Но конечно, вопрос, кто и как будет отделять реставрацию «в целях сохранения историко-культурной ценности объекта» от всего остального – остается открытым.

Консервация, скорее всего, выведена министерством за скобки, поскольку оно говорит в законопроекте о единовременной выплате компенсаций, т.е. имеет ввиду расчет по завершении полного комплекса работ по зданию.

А что касается завышения затрат, о которых говорил нам в интервью министр – государство умеет ведь рассчитывать стоимость реставрационных проектов при объявлении тендеров по госзаказу. Значит, сможет оно оценить и сметы, представленные претендентами на компенсации.    

Не находим конкретики

Из опубликованных пояснительных материалов к законопроекту, к сожалению, невозможно понять размах будущего предприятия. Сколько у нас федеральных памятников, которыми владеют хотя бы физические лица? Сколько памятников ими реставрируется в среднем за год и на какую сумму? Сколько инвесторов министерство надеется привлечь с помощью запуска механизма компенсаций? Какой бюджетной экономии рассчитывает достичь Минкультуры, ограничивая круг получателей компенсаций и соответствующих работ на памятнике? 

Будем надеяться, что само министерство это знает и другим ведомствам, в первую очередь, финансовому, готово доказательно сообщить. 

Хотя общественное обсуждение законопроекта в отсутствие всех этих данных делается чересчур абстрактным. 

Ищем философию

На самом деле, если всю логику довести до логического конца, то в нынешнем своем виде 14 статья закона о наследии говорит, что вся реставрация федеральных памятников должна быть бюджетной. Если всем собственникам и безвозмездным пользователям все компенсировать – получается деление на бесконечность.

Вся реставрация бюджетной быть не может, вероятно, именно поэтому 14 статья и не работает. 

Законодатель ищет выход в том, чтобы ограничить – по формальному признаку – круг получателей компенсаций и компенсируемых затрат. На практике он неизбежно столкнется с проблемами, обрисованными выше.

Возможно, выход в том, что ограничивать на самом деле нужно не категории претендентов на компенсации (разграничение по линии «физики» – «юрики» или собственники – пользователи выглядит весьма искусственным), а сами их суммы. Это ведь гораздо проще и логичнее.

Государство, которое желает заинтересовать, помочь, привлечь, поддержать и т.п. – компенсирует любому инвестору в памятник некий процент затрат на его консервацию и реставрацию. Процент может варьироваться в зависимости от состояния памятника, характера его будущего использования (культурные или социальные цели должны цениться выше) или даже от его местонахождения (доходности территории).

Во всяком случае, это будет гораздо ближе к популярному ныне лозунгу государственно-частного партнерства. 

Заглавная иллюстрация: «Выдача компенсаций затрат собственникам памятников архитектуры» (в оригинале – картина фламандского живописца Маринуса ван Реймерсвале «Банкир и его жена», 1538)