Госохрана на нелегальном положении?

Константин Михайлов

26 января в комитете по культуре Совета Федерации состоятся очередные слушания на тему жизни по обновленному федеральному закону о наследии, вступление которого в силу с 22 января заранее вызывало опасения инвесторов и руководителей региональных органов охраны памятников. Закон успел вступить в силу, а дискуссии о нововведениях все продолжаются. Что неудивительно, поскольку сложности начались, как и предсказывали скептики, буквально с первого дня.

Причем речь идет не об отдельных формулировках, требующих сложных толкований, а о базовых элементах системы государственной охраны наследия – региональных органов охраны памятников. Положению, в котором они оказались после 22 января, посвящен наш сегодняшний обзор.

Проблемы № 1 и № 2

Статья 10 обновленного закона о наследии гласит, что меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия осуществляют органы исполнительной власти либо структурные подразделения высших исполнительных органов власти субъектов РФ, «не наделенные функциями, не предусмотренными настоящим Федеральным законом».

Проще говоря, это означает, что региональные органы охраны наследия с 22 января должны быть самостоятельными структурными единицами, не входящими в состав иных управлений либо департаментов. И эти органы должны быть специализированными, не исполняющими каких-либо иных функций.

Проблема номер один заключается в том, что в подавляющем большинстве субъектов РФ таких органов нет.

Проблема номер два заключается в том, что буквальное прочтение новой 10-й статьи означает, что органы охраны наследия, не соответствующие ее требованиям, не могут с 22 января исполнять свои полномочия.

Если Федеральный закон – без каких либо оговорок и указания переходных периодов - устанавливает, что «меры осуществляют» самостоятельные специализированные региональные органы, то несамостоятельные и неспециализированные – выходит, не осуществляют.

Означает ли это, что на большей части территории России государственная охрана культурного наследия оказалась с 22 января на нелегальном положении?

География проблемы № 1

По состоянию на 1 января 2015 года, самостоятельные и специализированные департаменты, управления, комитеты и службы по охране культурного наследия имели всего лишь 19 регионов РФ. Это Адыгея, Карачаево-Черкессия, Республика Крым, Северная Осетия-Алания, Тыва, Чечня, Краснодарский край, Владимирская, Иркутская, Калининградская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Псковская, Тверская, Тюменская области, а также Москва, Санкт-Петербург и Ханты-Мансийский автономный округ – Югра.   

На остальной территории России региональные органы охраны наследия входили, как правило, в состав министерств, департаментов или управлений культуры. Во многих регионах уполномоченные в области охраны наследия органы власти занимались попутно образованием, наукой, архивным делом, туризмом, искусством и культурной политикой. В Республике Марий Эл, Чувашии и Кемеровской области они работали также «по делам национальностей» (а в Марий Эл отвечали еще и за СМИ). В Пермском крае министерство культуры занималось еще молодежной политикой и массовыми коммуникациями, в Чукотском автономном округе – образованием и молодежной политикой, в Оренбургской области – «внешними связями». Особняком стояла Свердловская область, где охрану наследия осуществляло министерство по управлению государственным имуществом (МУГИСО). Федерализм - так федерализм.

В 2015 году, по мере приближения «роковой» даты 22 января, самостоятельные органы исполнительной власти по охране наследия были созданы в Вологодской области и Красноярском крае. Эти регионы пополнили, таким образом, статистику «законопослушных».

По нашей информации, подготовительная работа по созданию самостоятельных органов охраны наследия идет также в Ставропольском крае и Ярославской области.

В Белгородской области, напротив, региональные власти считают создание такого органа ненужной роскошью и излишней тратой средств, о чем направлено даже специальное обращение в Госдуму.

География проблемы № 2

Конечно же, у нас пока нет создающего объемную картину набора данных из всех регионов, но характерно, что тревожные сигналы стали приходить в первый же день действия обновленной версии федерального закона.

Потому что ее внимательно читают не только работники органов охраны наследия, но и их “подопечные” – “хозяйствующие субъекты”.

По нашей информации, в ряде регионов, в частности, в Рыбновском районе Рязанской области, зафиксированы случаи отказа не то что исполнять, а даже принимать предписания органов охраны памятников. Со ссылкой на то, что те уже не являются “законными”, т.е. самостоятельными и специализированными.

В Свердловской области СМИ в открытую пишут,  что МУГИСО (региональное министерство управления госимуществом) лишилось полномочий по государственной охране наследия, а на кого они теперь возложены – неизвестно. По мнению местных аналитиков, результатом станет паралич не только государственной регистрации сделок с недвижимостью, имеющей статус объектов культурного наследия, но и всей работы по согласованию научно-проектной документации, выдаче разрешений на проведение реставрационных работ, утверждению зон охраны, границ территорий и предметов охраны памятников. Не говоря уже об их регистрации в Едином госреестре объектов культурного наследия РФ.

Более того, в регионе уже прекращен, например, прием документов для оценки состояния памятников, объявления об этом красуются в присутственных местах.

Базовый принцип № 1: непрерывность исполнения

Логично было бы ожидать, что накануне 22 января профильное федеральное Министерство культуры выпустит публичное официальное разъяснение о жизни по обновленному закону в тех регионах, где нет соответствующих требованиям его 10-й статьи органов охраны наследия. Однако оно этого не сделало.

Предпринятые нами неофициальные консультации в федеральных органах власти позволяют “реконструировать” их позицию по этому проблемному вопросу. Она приблизительно такова.

Да, нормы 10 статьи “носят императивный характер” и подлежат неукоснительному исполнению. Однако закон не устанавливает при этом и прямого запрета на деятельность не специализированных региональных органов охраны наследия.

И всем понятно, что создать их в одночасье невозможно, ведь есть еще и “бюджетный процесс”, который не мог предусмотреть принятия в октябре 2014 года обновленной версии федерального закона.

Поэтому “есть мнение” предоставить регионам возможность создавать специализированные органы охраны наследия в течение всего 2015 года, разъяснив им, что отсутствие таковых есть нарушение федерального закона.

Что же касается повседневной деятельности по госохране объектов культурного наследия, то ныне существующие региональные органы должны ее по-прежнему осуществлять, “включая государственный надзор и административную практику”. Поскольку необходимо соблюдать базовый правовой “принцип непрерывности исполнения властно-распорядительных полномочий органами государственной власти всех уровней”. Проще говоря, властное полномочие не может раствориться в пространстве, что подтверждено решениями Верховного Суда.

А если региональные органы будут испытывать сложности в работе, получать отказы в предоставлении документов, исполнении предписаний, проведении проверок, то им следует требовать содействия полиции и прокуратуры, устраивать совместные рейды и проверки и т.п. Ведь ни правоохранительные органы, ни региональные органы власти вовсе не заинтересованы в параличе государственной охраны наследия на своей территории. Наконец, можно ведь и обратиться в суд.

В общем, наступил такой замечательный переходный период, когда тот, кто хочет работать, будет работать, а тот, кто не хочет – будет искать причины, по которым он не может работать.

Базовый принцип № 2: дотянем до последнего дня

Эта логика кажется вполне убедительной. Но совершенно не исключено, что у региональных властей, органов охраны наследия, судов, прокуратур, управлений полиции будет на этот счет своя логика.

Про девелоперов, собственников и пользователей памятников, которые умеют привлекать к делам весьма искусных адвокатов, излишне и упоминать.

И даже в ситуации предельной лояльности судов, прокуратуры и полиции к органам охраны наследия трудно назвать разумным положение дел, при которой каждый свой рутинный шаг повседневной работы – вручение предписания, проверку состояния и использования объекта – они должны будут совершать с помощью правоохранителей или на основании специальных судебных решений. И без того не слишком оперативная деятельность системы охраны наследия по пресечению нарушений при подобном “механизме” работы рискует превратиться в безнадежно запаздывающую.

Дай Бог, чтобы мы сгущали краски, но эта та история, в которой лучше перестраховаться.

Удивительно ли читать все это, зная, что принятие поправок в Федеральный закон о наследии готовилось около 5 лет? Можно, конечно, сформулировать национальный базовый принцип “дотянем до последнего дня”, который, конечно, распространяется не только не сферу охраны наследия.

Но если всерьез, то законодатель далеко не случайно установил трехмесячную паузу между принятием обновленного закона и его вступлением в силу. Несомненно, он надеялся, что этот срок федеральные и региональные органы власти используют для того, чтобы встретить 22 января во всеоружии.

Могло ли, например, Минкультуры после принятия закона в октябре 2014-го направить во все регионы разъяснение о нововведениях и специально обратить внимание губернаторов на то, что с 22 января 2015-го они обязаны иметь в структурах региональной исполнительной власти специализированные органы охраны наследия? Могло ли сделать то же самое Правительство? Логично ли было провести на середине трехмесячного срока хотя бы всероссийское совещание по готовности к вступлению обновленного закона в силу?

Слышали ль вы о подобных мероприятиях? То-то и оно.

А ведь жертвами нестыковок, промедлений, не пресеченных нарушений, усложнения бюрократических процедур, различных толкований закона и дискуссий о необходимости его исполнять – могут стать утраченные и испорченные памятники.

О ситуации с новыми подзаконными актами к обновленному Федеральному закону о наследии (разработано более 30, не принят ни один) «Хранители Наследия» обязательно расскажут на этой неделе.