Инструкция-1986 vs Федеральный закон-2017

Зоны охраны объектов культурного наследия: вперед, в прошлое?

Павел Шапчиц*

Одним из необходимых элементов системы государственной охраны объектов культурного наследия (далее — ОКН) в Российской Федерации является установление зон охраны вокруг территорий ОКН.

«Ему определенья нет»

Порядок разработки и установления зон охраны ОКН урегулированы нормами статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73‑ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — 73‑ФЗ) и Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972 (далее — Положение).

Согласно п. 1 ст. 34 73‑ФЗ, зоны охраны ОКН — охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта — устанавливаются в целях обеспечения сохранности ОКН в его исторической среде на сопряженной с ним территории.

К сожалению, в действующих федеральных нормативно-правовых актах как таковое определение зон охраны отсутствует, в ст. 34 73‑ФЗ определения приведены лишь для конкретных видов зон охраны, а Положение - вопреки своему предназначению - не содержит никакой теоретической или практической детализации используемых в ст. 34 73‑ФЗ понятий. Вместе с тем, согласно п. 2.1 «Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР», утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 24.01.1986 № 33 (далее — Инструкция-1986), зоны охраны памятниковпринимать решение о составе зон охраны волюнтаристски — это специально выделенные территории, предназначенные для обеспечения сохранности памятников и их среды, выявления их историко-художественной ценности и целесообразного использования. Указанная Инструкция-1986 ныне применяется в части, не противоречащей 73‑ФЗ[2]. Представляется, что ввиду значительно большей теоретической проработанности понятийного аппарата в Инструкции-1986 она должна использоваться в качестве необходимого дополнения как к 73‑ФЗ, так и к Положению, поскольку противоречия между этими документами ограничиваются кругом административных и гражданско-правовых вопросов, что естественно вследствие изменения экономических реалий за последние три десятилетия.

Графические схемы к статье (предоставлены автором) иллюстрируют нынешние кардинальные несовершенства зон охраны на примере исторических районов Санкт-Петербурга. 

Схема 1:  Малая Охта. Казармы Новочеркасского полка. 

Комплекс казарм, состоящий из пяти зданий, лишь одной своей стороной примыкает к границе зоны ЗРЗ 2-1, специально протянутой через Новочеркасский проспект так, чтобы касаться границ казарм. Охранная зона не установлена. Границы территорий всех пяти корпусов проведены по обрезу фундамента. Планируется застройка дворов казарм (перекрытие стеклянным куполом). Территория дворов объекта культурного наследия никак не защищена от какой бы то ни было застройки — ни требованиями, предъявляемыми к территориям объектов культурного наследия (ст. 5.1 73‑ФЗ), ни охранной зоной, ни режимами ЗРЗ, ни защитной зоной.

Южнее, по адресу: Новочеркасский пр., д. 8, находится Приют для престарелых девиц и вдов имени Н. и М. Тепловых (тоже памятник регионального значения), который не примыкает своими границами к зоне ЗРЗ 2-1 и в отношении которого установлена защитная зона.

Система и стратификация

На сегодняшний день и в регулировании, определенном ст. 34 73‑ФЗ и Положением, и в практике их применения выявился ряд пороков. Прежде всего, в ст. 34 73‑ФЗ и в Положении недостаточно четко акцентирована стратификация зон охраны, явно выраженная в Инструкции-1986.

Согласно Инструкции-1986, зоны охраны ОКН подразделяются на те же три вида, что и сегодня: охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зону охраняемого природного ландшафта. Однако они названы системой (п. 2.2), т. е. единым целым, составленным из необходимых и находящихся на своем месте частей. В п. 2.3 Инструкции-1986 охранная зона определена как территория, непосредственно окружающая памятник, предназначенная для обеспечения сохранности памятника и ближайшей к нему среды, целесообразного его использования и благоприятного зрительного восприятия; зона регулирования застройки — как территория, окружающая охранную зону памятника, необходимая для сохранения или восстановления характера исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика населенного пункта, для закрепления значения памятников в застройке или ландшафте, для обеспечения архитектурного единства новых построек с исторически сложившейся средой; а зона охраняемого ландшафта — как зона охраны, устанавливаемая на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения ценного ландшафта — водоемов, рельефа, определивших местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика населенного пункта или памятника, расположенного в населенном пункте или вне его, в природном окружении. Как видим, в Инструкции-1986 зоны охраны устанавливались по концентрическому принципу: территорию памятника (ОКН) непосредственно опоясывала охранная зона, охранную зону окружала зона регулирования застройки, а самой отдаленной от памятника зоной охраны была зона охраняемого ландшафта.

Схема 2: Малая Охта. Уткина дача.

ОКН федерального значения «Уткина дача» лишен как охранной зоны, так и защитной зоны, так как одной стороной примыкает к зоне ЗРЗ 1, а другой — к зоне ЗОЛ. На противоположной стороне реки Охты планируется высотное строительство, и никакие ограничения, связанные с обеспечением сохранности (в т.ч. видовых характеристик) Уткиной дачи, для этого участка не установлены.На Малой Охте нет ни одного объекта культурного наследия, в отношении которого была бы установлена охранная зона или (вследствие отсутствия охранной зоны) — защитная зона.

Волюнтаризм и абсурд

Ввиду того что данная стратификация зон охраны не закреплена в 73‑ФЗ и Положении явным образом, и разработчики проектов зон охраны, и органы охраны памятников, и региональный законодатель полагают возможным принимать решение о составе зон охраны волюнтаристски. В результате такого правоприменения возник ряд абсурдных ситуаций. Так, все без исключения ОКН регионального значения, попавшие в границы объединенной охранной зоны в самом центре Санкт-Петербурга, обеспечены охранной зоной, но ОКН федерального значения, расположенные в иных районах города, охранных зон, напротив, не имеют[3]. Более того, зачастую зоны регулирования застройки, установленные в отношении периферийных ОКН, примыкают к территориям этих ОКН на протяжении лишь незначительной части их границ, а остальная часть границ территорий таких ОКН вообще не окружена никакими зонами охраны.

Очевидно, что столь избирательный подход не может объясняться ни большей ценностью ОКН регионального значения по отношению к ОКН федерального значения, ни их большей потребностью в обеспечении сохранности в историческом ландшафтном окружении. Напротив, градостроительные риски для исторической среды, ландшафтного окружения ОКН, расположенных в периферийных районах городов, значительно выше, поскольку именно на периферии ведется активное новое строительство, а градостроительные регламенты значительно мягче.

Описанная «дискриминация» периферийных ОКН объясняется разработчиками проекта зон охраны ссылкой на абзац второй п. 1 ст. 34 73‑ФЗ, согласно которому необходимый состав зон охраны определяется проектом зон охраны, а следовательно, конкретный набор зон охраны для того или иного ОКН — это вопрос их экспертного усмотрения[4]. Представляется, однако, что термин «необходимый состав зон охраны» означает не тот или иной «набор» видов зон охраны, а границы зон охраны конкретного ОКН и режимы использования земель в границах этих зон. Изъятие явного указания на необходимость установки охранных зон для каждого ОКН и на то, что зона регулирования застройки окружает охранную зону, содержавшегося в Инструкции-1986, очевидно, стало шагом назад в деле охраны ОКН.

Схема 3. Невский район.

О качестве работы над новым Проектом зон охраны Санкт-Петербурга, в котором отсутствуют какие-либо зоны охраны для значительного числа ОКН, в т. ч. федерального значения, свидетельствует обилие защитных зон, которые были установлены даже несмотря на весьма спорные критерии применения статьи 34.1, избранные КГИОП Санкт-Петербурга и разработчиками Проекта зон охраны.

Утрата смысла и отказ от заповедного

Вторым пороком действующего регулирования является, на мой взгляд, утрата осмысления целей установки разных видов зон охраны: изменения, внесенные в определения трех видов зон охраны принятым в 2002 г. 73‑ФЗ, сделали их менее различимыми между собой. Так, в определение охранной зоны, данное в п. 2 ст. 34 73‑ФЗ, введено указание на «историческое ландшафтное окружение», которое, очевидно, в центрах городов может отсутствовать. Это, однако, не отменяет необходимости охраны ближайшей к памятнику исторической среды, — но это требование, напротив, в понятие охранной зоны не введено. В результате неясно, все ли три вида зон охраны направлены на сохранение исторической среды, а если не все, то какие именно. Важно учитывать, что само по себе понятие «историческая среда» — одно из самых сложных и многоаспектных как в области охраны памятников, так и в области урбанистики[5], а потому недостаточное внимание к этому термину и в 73‑ФЗ, и в подзаконных актах — это досадное упущение, результаты которого проявляются в постоянных конфликтах между застройщиками, должностными лицами и общественностью, возникающих в связи с вторжением в рядовую историческую застройку городов.

Наконец, третьим пороком действующего регулирования стал откат от логичной модели заповедных территорий, предложенной в Инструкции-1986, гласившей: «Сосредоточение памятников и окружающая их застройка могут быть объединены в заповедные территории со строгим режимом регулирования застройки». Длительное время аналогичная норма в 73‑ФЗ, Положении и в предшествовавшем ему Положении о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 г. № 315, отсутствовала. Каждый регион восполнял этот пробел по-своему. В Москве существовала практика разработки проектов достопримечательных мест (как вида ОКН) в для центральных частей города[6]. В Петербурге начатая ещё во времена СССР работа по уточнению объединенных зон охраны продолжалась и в отсутствие законодательства РФ, став «отправной точкой для дальнейшего развития системы охранного зонирования по всей стране»[7] [8], а использовавшийся более 20 лет в Петербурге термин «объединенная охранная зона» был закреплен в 73‑ФЗ Федеральным законом от 22.10.2014 №315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Схема 4. Петроградский район. ТЭЦ фабрики "Красное Знамя".

Отсутствует какая-либо охранная зона либо (вследствие её отсутствия) защитная зона у ТЭЦ фабрики "Красное Знамя" (Э. Мендельсон), что позволяет вести строительство значительно превосходящего её по объему здания рядом с ней. По словам одного из крупнейших петербургских специалистов в области промышленной архитектуры, доктора архитектуры и члена президиума ВООПИК Маргариты Штиглиц, "комплекс трикотажной фабрики "Красное знамя"  - это уникальный образец архитектуры авангарда, один из символов советской индустриализации. Это произведение выдающегося немецкого архитектора Эриха Мендельсона. Памятник этот получил всемирную известность и оказал сильное влияние на творчество наших, ленинградских архитекторов 30-х годов". Поскольку вся Петроградская Сторона включена в границы ЗРЗ 1 или ЗРЗ 2, на территории всего Петроградского района нет ни одной защитной зоны. При этом охранные зоны очерчены лишь в отношении считанных ОКН. Та же самая ситуация имеет место в Центральном, Адмиралтейском и Василеостровском районах.

Лучшее – враг хорошего

Однако скупое дополнение ст. 34 нормами об объединенной зоне охраны, которое не получило никакого развития в Положении, проблемы не решило. Петербургскую практику, распространенную на всю страну едва ли можно признать удачной в свете изложенных выше примеров волюнтаристского и явно недостаточного «состава» устанавливаемых объединенных зон охраны. Вместе с тем, в п. 2.6 Инструкции- 1986 присутствовало четкое указание в отношении заповедных территорий (аналог объединенных охранных зон): «в заповедных территориях выделяются охранные зоны отдельных памятников, их ансамблей и комплексов». Таким образом, предусматривалось, что объединять в единые зоны можно лишь зоны регулирования застройки и зоны охраняемого ландшафта, но не охранные зоны устанавливаемые для каждого ОКН отдельно.

Такое регулирование, безусловно, является разумным компромиссом между учетом индивидуальных потребностей по сохранению конкретного ОКН и ближайшей к нему среды, с одной стороны, и экономией ресурсов на разработку границ и режимов зон регулирования застройки и зон охраняемого ландшафта сразу для нескольких ОКН, с другой стороны.

В деле установления зон охраны есть и чисто исполнительские проблемы, не связанные с несовершенством законодательства. Несмотря на явное снижение стандартов и методологических требований к установлению зон охраны ОКН, даже такой усеченный и упрощенный набор зон охраны был установлен органами охраны ОКН в отношении далеко не всех ОКН. Реакцией законодателя стало принятие Федерального закона от 05.04.2016 № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и статью 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»: этим законом в 73‑ФЗ была введена статья 34.1 «Защитные зоны объектов культурного наследия». В отношении тех ОКН, в отношении которых отсутствует утвержденный проект зон охраны, автоматически установлены защитные зоны на расстоянии 100 — 300 метров от границ территории памятника или ансамбля или от их границ.

Подводя итог сказанному выше, не могу не отметить, что «совершенствование» законодательства не всегда приводит к его улучшению, и иногда целесообразен возврат к старому правовому регулированию. Представляется, что лучшим способом уточнения норм 73‑ФЗ о зонах охраны ОКН было бы законодательное закрепление всех норм Инструкции-1986 в части состава и назначения зон охраны ОКН, их границ и режимов использования.

*Павел Шапчиц – петербургский градозащитник, кандидат философских наук, магистрант юридического факультета Санкт-Петербургского госуниверситета авиационного приборостроения (ГУАП). Публикуемая (с ведома автора) статья принята к печати в журнале ГУАП «Закон. Право. Государство».

Примечания:

[1] В терминологии законов СССР, союзных республик, их подзаконных актов «памятник» («памятник истории и культуры») — это общее понятие, включающее в себя как весь объем понятия «объект культурного наследия», так и памятники искусства и документальные памятники (см. ст. 5 Закона СССР от 29.10.1976 «Об охране и использовании памятников истории и культуры»).

[2] Так, пункты 2.1 — 2.3 Инструкции 1986 г., наряду со ст. 34 73‑ФЗ, были применены Алтайским краевым судом в решении от 22.11.2006 по делу N 3-43/2006 о незаконности регионального НПА 2006 г. Вместе с тем, вопрос, что в Инструкции-1986  считать противоречащим положениям 73‑ФЗ, а что — уточнением его положений, вызывает споры.

[3] Примеры см.: «Все эти памятники – ненужный груз» (интервью депутата Заксобрания Санкт-Петербурга Алексея Ковалева).

[4] Федеральным законом от 22.10.2014 №315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введена аналогичная норма и в отношении объединенных зон охраны ОКН: их состав также определяется соответствующим проектом.

[5] См.: Алексеев Ю.В., Сомов Г.Ю. Объекты культурного наследия: учебник. Т. I, II. М., 2016. Глава 3. Историческая среда. Основные аспекты ее формирования в градостроительстве.

[6] Там же, С. 347-348.

[7] Михайлов А.В. Требования по сохранению исторической среды Санкт-Петербурга. Перспективы развития // Конференция «Основные вопросы концепции Генерального плана Санкт-Петербурга на 2019-2043 гг.», 29.10.2015.

[8] Никонов П.Н. Границы зон охраны объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге: история вопроса.

Иллюстрации предоставлены автором. Заглавное фото: К. Михайлов