Пятнадцать лет без права передышки

Юбилей Федерального закона о культурном наследии: что делать, с чего начать, куда ж нам плыть?

«Хранители Наследия»

Ровно 15 лет назад, 25 июня 2002 года, Президент России Владимир Путин подписал Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон был принят Госдумой 24 мая и одобрен Советом Федерации 14 июня 2002 года. Он должен был прийти на смену древнему закону РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1978 года, действовавшему в постсоветской России с многочисленными дополнениями, исключениями и умолчаниями.

Законодательная работа над новым российским актом о культурном наследии продолжалась много лет, сопровождалась бурными дискуссиями, прерывалась и возобновлялась (все это станет характерным и в будущем для исправлений и дополнений нового Закона, наблюдается и в наши дни). Не будем излагать всей предыстории – достаточно вспомнить, что внесенный было правительством в Госдуму еще в середине 1990-х проект Федерального закона РФ «Об охране и использовании памятников истории и культуры» в 1996 году, вызвав массу возражений и разногласий, был отозван. Законопроект, ставший нашим любимым 73-ФЗ, был принят только шесть лет спустя, в 2002-м, после заседаний согласительной комиссии между Госдумой и Советом Федерации.

Как любое наше законодательное нововведение последних десятилетий, 73-ФЗ с первых дней своего существования вызывал массу надежд, что дело охраны памятников наладится и обретет наконец твердую государственную основу. И одновременно – массу разочарований, поскольку этого так и не случилось, и массу желаний улучшить, углубить и исправить 73-ФЗ. Нужно понимать, конечно, что против ограничительного и охранительного закона работало и работает мощное лобби тех, кому он мешает извлекать сверхдоходы и прочие жизненные блага из исторических российских зданий и земель. Поэтому не приходится удивляться, например, тому, что первый корпус подзаконных актов, благодаря которым 73-ФЗ стало возможно применять, появился лишь в 2009 году.

Сегодня, в день 15-летия базового Федерального закона, мы попросили наших экспертов ответить на три простых вопроса:

1. Насколько качественным был 73-ФЗ для 2002 года, оправдал ли он надежды, которые на него возлагались?

2. Насколько эффективен этот закон сегодня? 

3. Что бы вы изменили в законе, будь это в вашей власти, в первую очередь?

«Это должен быть закон о наследии страны в целом, а не об объектах»

Владимир Цветнов, директор Департамента государственной охраны культурного наследия Минкультуры России:

1. С принятием Федерального закона 2002 года наше законодательство о культурном наследии приняло принципиально другую форму, по сравнению с законодательными актами предшествующих лет. Законы и подзаконные акты СССР и РСФСР, при всем их высоком качестве, были локальными, посвященными только памятникам истории и культуры. ФЗ-73 2002 года фактически расширил действие законодательства о культурном наследии на другие сферы: градостроительства, земельных отношений, территориального планирования и развития. Это был своеобразный законодательный прорыв.

2. Нынешний закон задуман и написан гораздо более сложно, нежели законы и инструкции советского времени, которые, надо признать, было легче применять. Мы должны уметь доходчиво объяснить людям, что такое наша сфера. Причем каждое изменение и дополнение делает 73-ФЗ все более сложным – и с точки зрения понимания народа, который его должен выполнять, - и даже с точки зрения органов охраны памятников в регионах. Они с трудом, методом проб и ошибок, с помощью судов вырабатывают правоприменительную практику, и для них закон является очень сложным. Они сами нам об этом говорят на наших ежегодных съездах госорганов и встречах.

Также становится ясно, что, несмотря на постоянные изменения, сейчас наше законодательство о культурном наследии отстает от развития других сфер российского законодательства – земельного, градостроительного, по регистрации прав в различных реестрах и др. Большая часть изменений в 73-ФЗ вносятся не идеологически, вследствие развития нашей сферы, а реактивно, в соответствии с развитием и изменением других сфер законодательства. Экспертное обеспечение нашей сферы, выражающееся в законотворчестве, отстает от процессов осмысления наследия.

3. Я бы счел правомерным пересмотреть саму основу содержания закона: это должен быть закон именно о культурном наследии страны в целом, а не об отдельных «объектах». Мы осмысляем новые виды нашего наследия: подводное, космическое, связанное с развитием атомной сферы и др. И сохранение этих важнейших для развития страны пластов наследия должно быть особо определено и прописано в федеральном законе, как это сделано, например, для археологического наследия. Я уверен, что через какое-то время многие носители информации о прошлом, которые мы сейчас как наследие не воспринимаем, будут цениться не менее, чем те же археологические объекты. Мы, работники сферы охраны наследия и эксперты, должны уделять все больше внимание этим аспектам. Мы должны закрепить именно в нашем законодательстве основы российских Космоса, Моря, Атома как компонентов нашей истории и культуры. Это то, что страна будет ценить и хранить и через много лет.

Этот закон о национальном наследии надо писать заново, с новой идеологией. Федеральный закон 2002 года, безусловно, сыграл свою роль, сделал свое дело. Но наша сфера, возможно, каждые 10-15 лет требует нового осмысления.

«У нас ситуация - как в крепости, которую бомбит враг»

Сергей Рыбаков, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по науке, образованию и культуре:

1. Без этого закона было бы невозможно вести работу по сохранению культурного наследия, он позволил спасти многие памятники. Закон сыграл свою историческую роль и был для того момента критически важным. Он задал правильное направление работы, определил приоритеты.

2. В закон постарались включить максимум возможного, документ получился громоздким и не всегда легко применимым. Ведь надо понимать, что сфера сохранения наследия – сложная, на стыке разных отраслей, областей  и интересов. Мы привыкли относить ее к сфере культуры, но ведь там дело касается и имущества, и финансов, да даже сам процесс сохранения – это часть науки, можно и так сказать: архитектуры, реставрации. И вот эта межведомственность, которую трудно описать, систематизировать и как-то закрепить – привела к тому, что с правоприменением закона возникают проблемы и, конечно, он не совершенен.

Кроме того, сохранение наследия не является сегодня всеобщим приоритетом. Причины разные: это и падение общего культурного уровня, утрата общего отношения к наследию как к ценности, а также отсутствие экономики наследия: его сохранение невыгодно с экономической точки зрения. Особенно это чувствуется в небольших городах: стоимость такой «недвижимости» низкая, сама «историчность» не повышает рыночной стоимости, содержание и реставрация – непомерно тяжелы и дороги. Никаких инструментов финансовой помощи или компенсации со стороны государства не предлагается.

Надо понимать также, что из-за вышесказанного проблема наследия – на периферии интересов чиновников, органов правопорядка и прокуратуры. Они предпочитают заниматься темами более социально звучащими: ЖКХ, угрозы здоровью и проч. Ведь не секрет, что правоохранители не всегда реагируют на сигналы градозащитников: считают, что это не важно. Хоть закон и есть.

3. Закон о наследии – по сути своей, очень специфический. Он носит сугубо оборонительный, ограничительный и обременительный характер. А потому подвергается корректировкам в соответствии с брешами, которые пробиваются в охране наследия со стороны других отраслей экономики. Ситуация как в крепости, которую бомбит враг: появилась пробоина – залатали, еще одна – залатали. Заделываем бреши. Сейчас наступил момент, когда этих правок стало больше, чем первоначального текста. И я думаю, что пришло время сделать новый закон. Но опять-таки, какой бы хороший и всеобъемлющий текст не был написан, закон не будет работать без экономического подкрепления и изменения отношения к этой теме в обществе. Тут важно упомянуть еще и правоприменительную практику. Закон есть, но плохо работает, потому что проблема наследия – на периферии интересов чиновников, органов правопорядка и прокуратуры.

«Закон о культурном наследии превратился в некий проходной двор»

Сергей Куликов, главный архитектор ФГУП «Центральные научно-реставрационные проектные мастерские»:

1. Вступивший в действие в 2002 году Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 N 73-ФЗ ставил задачу внести новое понимание законодательного регулирования в сфере сохранения культурного наследия в соответствии правовыми реалиями нового времени, конституционными обязанности и государственными гарантиями по его сохранению во имя будущих поколений. В словах преамбулы закона это достаточно чётко зафиксировано: « Направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.
В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации».

Эти слова можно отлить в бронзе и каждому, кто сопричастен делу сохранения культурного наследия, перед началом любого начинания в нашем непростом деле - повторять как клятву.

2. Но увы, закон о культурном наследии за эти годы стал неким проходным двором. В отсутствие всего необходимого корпуса подзаконных актов, он пережил 37 редакций, которые вносились по принципу - кого что интересует. И нельзя сказать, что инициаторы всех поправок - нехорошие люди и имеют желание навредить наследию, но такое ощущение, что они друг с другом не встречаются. Отсюда масса противоречий. Появились, безусловно, важные положения о территории памятника, о регулировании градостроительного проектирования в сфере сохранения и правил ведения археологических исследований, нашли своё отражение вопросы современного использования в части обязательств сторон.

Но при всём при этом - неразработанность терминов и определений, даже по сравнению с ранее действовавшим законодательством СССР и РСФСР. Например, при оценке вида исторической застройки остро не хватает термина «комплекс» и «историко-культурные ландшафты», отсутствует определение подлинности как отдельного понятия, излишне расширено трактование предмета охраны, как основного признака этой самой подлинности – все это приводит к ненужным компромиссам и допущениям. При наличии значительного объема объектов Всемирного наследия и взятых на себя Россией в связи с этим обязательств, основополагающие принципы их сохранения и управления зафиксированные в международных правовых актах не имплементированы в наш основой закон, несмотря на активное участие нашей страны в деятельности международных организаций, таких как ЮНЕСКО, ИКОМОС, ИКРОМ.

И ко всему прочему - внесение в 45 статью положения о том, что «если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся также при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предоставляемого в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, и при условии осуществления государственного строительного надзора за указанными работами и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия». Это сводит на нет все усилия, которые изначально заложены в стандартах практики отечественной реставрационной школы и во вновь созданных национальных стандартах, направленных на комплексное исследование и доказательное проектирование. Попытка применить правила нормативно-модельного проектирования, применяемые в капитальном строительстве, к архитектурному проектированию в реставрации, трактуя реставрацию как банальную реконструкцию, где собственно реставрационные предложения сводятся к «иной документации» - это заведомо обрекает объект культурного наследия на облик, далеко не идентичный подлинному.

3. Вопросы совершенствования законодательной базы и, в частности, Федерального закона «Об объектах культурного наследия», должны в перспективе исходить из принципа взаимосвязанности и неразрывности, методического и технологического единства процесса сохранения на всех этапах существования объекта культурного наследия, начиная от выявления до эксплуатации. Нельзя, вводя подозрительные нормы на отдельных этапах, будь то для нормативно-правового обеспечения или для производства работ по сохранению, рассчитывать на искомый и желаемый результат.

«Нужно узаконить возможные формы взаимодействия государства с общественными организациями»

Артем Демидов, председатель Центрального совета ВООПИК:

1. Главное достижение 73-ФЗ в 2002 году - это широкое обобщение и переработка существовавшего на тот момент нормативного материала об охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия, и оформление этого материала в виде федерального закона. В 73-ФЗ был впервые определен сам предмет правового регулирования (статья 1). Нормами закона стали многие общие правила, ранее закрепленные в ведомственных инструкциях. Так, для сравнения, закон 78-го года содержал 33 статьи, а 73-ФЗ - уже 66. Важно отметить, что ВООПИК принимал самое активное участие в разработке обоих законов. Более того, в законе 78-го года и долгое время в переходных положениях к 73-ФЗ, ВООПИК обладал определенными государственными полномочиями.

2. Любой нормативно-правовой акт должен адекватно отражать и регулировать фактически складывающиеся общественные отношения. Кроме того, закон должен закладывать условия для их дальнейшего развития. Развитие отрасли, в свою очередь, должно определяться стратегическими документами. В этой связи, действующий 73-ФЗ должен совершенствоваться, прежде всего, с точки зрения создания необходимых правовых механизмов для достижения целей, определенных в государственной культурной политике.

3. Сегодня представляются крайне интересными законопроектные предложения о создании общественных инспекций при государственных органах охраны памятников. Вызывают серьезные опасения возможные поправки в порядок принятия решений по выявленным памятникам (без проведения государственной историко-культурной экспертизы). В 73-ФЗ сегодня не достаточно отражены возможные формы взаимодействия государства с общественными организациями, в том числе связанные с развитием добровольческого (волонтерского) движения по сохранению объектов культурного наследия.

«Выходить в суды, имея с собой только 73-ФЗ - заведомо проиграть»

Елена Ициксон, архитектор, реставратор, госэксперт по наследию (Петрозаводск):

1. 73-ФЗ появился в 2002 году, думаю, по большей части для того, чтобы продемонстрировать мировому сообществу некую последовательность действий после подписания Российской Федерацией ряда международных документов в сфере сохранения объектов культурного наследия. Привести в соответствие терминологию. Провести и обозначить параллели с Европейскими конвенциями. Для 2002 года, возможно, это был шаг вперед. Однако, надежды на то, что в нашем законе будет всё так же цельно и хорошо, как в Европе, не оправдались. Много половинчатых решений, много нестыковок. Даже тот факт, что до сих пор, спустя 15 лет, в Закон постоянно вносятся изменения, говорит сам за себя. То, что при имеющемся законе об объектах культурного наследия, мы продолжаем терять сотнями в год по стране эти объекты – тоже говорит само за себя.

Изменения 2006 года – шаг назад, который принес с собой очень много потерь наследия. Возвращены ли «утраченные» тогда важные пункты в закон? К сожалению, нет. Но за 15 лет наш 73-ФЗ подрос и потолстел за счет подробных прописываний разнообразных действий и мелочей, большинство которых, на мой взгляд, часто излишни, избыточны. Закон превращается в методические указания, которые понятны только узким специалистам, а не юристам, судьям, застройщикам, тем более – обычным людям.

2. Эффективность закона – вещь двоякая. Я не юрист, но мне кажется, что люди у нас (инвесторы, застройщики) несколько вольно относятся к законам, предпочитают их не видеть, не знать, не замечать. Всё, что не прописано в законе от буквы до последней точки, тем более, никого не касается… Возможно, потому и толстеет наш 73-ФЗ? Тем не менее, выходить в суды, имея с собой только 73-ФЗ - заведомо проиграть. Потому что он не сопрягается с системой кодексов – Градостроительным, Земельным и т.д. Лишь совсем недавно появились какие-то слабые отзвуки темы сохранения культурного наследия в этих кодексах, но на отзвуки не опереться. Спасибо, есть статья 44 в Конституции РФ.

3. В первую очередь, я привела бы все-таки 73-ФЗ в соответствие с Европейскими конвенциями – не выборочно, не фрагментами, а по существу. Чтобы не было так, как с понятием «Достопримечательное место», которому у нас уготована роль какого-то несчастья среди объектов культурного наследия, в отличие от его европейского собрата. Один лишь пример. Недавно вышло изменение о защитных зонах ОКН. Достопримечательному месту защитные зоны не полагаются. Почему? Более того, ДМ в нашем законе превратилось в то, что стало некой черной дырой, засасывающей объекты культурного наследия до полного их исчезновения.

Еще один пример: предмет охраны по нашему закону понимается так, что материальную структуру памятника сохранять не обязательно, можно навесить сохраненный предмет охраны (обшивку, детали, фасад) на новодел из другого материала и в другой конструктивной схеме. Чем и пользуются застройщики.

Т.е. мелочи, в которых все путаются, прописаны, а основ – нет.

А вообще-то, есть надежда, что еще лет через 15 эволюционными методами, постепенно работая над каждым пунктом и сражаясь за них в коридорах власти, мы все-таки приведем 73-ФЗ к цивилизованному состоянию. Если еще сохранятся объекты культурного наследия, которым он так необходим.

«Я бы внес раздел о льготах для собственников памятников»

Юрий Латышев, координатор градозащитного движения «АрхиСтраж» (Челябинск):

1. О том, какую роль этот закон сыграл в 2002 году, не могу судить. Проблемами охраны памятников я стал заниматься заинтересовался только в 2012 г.

2. В принципе, эффект от закона есть. Особенно после внесения в него большого пакета изменений, начиная с осени 2014 г.

3. Я бы внёс раздел о льготах для собственников ОКН, которые принимают меры для сохранения, реставрации и восстановления памятников истории и культуры.

От редакции. Бурная работа над улучшением Федерального закона об объектах культурного наследия продолжается и в наши дни. В Госдуме, Министерстве культуры, Общественной палате и других инстанциях вращаются и обсуждаются не менее 5 законопроектов о внесении в ФЗ-73 все новых и новых изменений и дополнений. В ближайшее время мы намерены познакомить читателей с этими проектами и экспертными мнениями о них.