Риск-ориентированный

Как будет выполнено поручение Владимира Путина о совершенствовании системы госконтроля в сфере охраны памятников

«Хранители Наследия»

Срок исполнения президентского поручения о совершенствовании системы государственного контроля в области охраны объектов культурного наследия,  данного по итогам апрельского форума Общероссийского народного фронта в Йошкар-Оле (точнее говоря, по итогам диалога Владимира Путина с координатором нижегородского «СпасГрада» Анной Давыдовой,  «которая подпрыгивает»), истек 1 августа 2016 года.

Неудивительно, что этот актуальный сюжет - снова в фокусе общественного внимания. На 25 августа в Проектном центре «Открытого правительства» в Москве запланировано обсуждение предложений Минкультуры РФ по реализации президентского поручения с экспертами и общественными деятелями. Там же будут обсуждаться и предложения по участию общественников в мероприятиях по контролю, что предусмотрено другим поручением Владимира Путина – по итогам декабрьского (2015 г.) заседания Совета при Президенте РФ по культуре и искусству.

Те же вопросы обсуждались в Москве 5 августа на специальном круглом столе, организованном ОНФ, с участием представителей Минкультуры России, экспертов и градозащитников из нескольких регионов, в том числе и главного редактора «Хранителей Наследия».

И если над форматом участия общественных организаций в мероприятиях по госконтролю могучие умы еще размышляют, то общие контуры совершенствования этой системы уже проступают.

Поскольку в нашем распоряжении оказались документы, отражающие работу федеральных и региональных органов власти над исполнением президентского поручения – письмо Минкультуры РФ в Правительство РФ, мнения органов власти ряда регионов, проект правительственного доклада Владимиру Путину - не можем отказать себе в удовольствии познакомить с ними читателей.

Ложка риск-ориентированного дегтя

Для начала расскажем о новации, способной, на наш взгляд, не усовершенствовать, а окончательно расстроить систему госконтроля в охране памятников. Речь идет о т.н. «риск-ориентированной модели» госконтроля, которая вводится ныне во всех сферах госконтроля; в области охраны наследия она способна принести прямо-таки катастрофические последствия.

Еще на круглом столе в ОНФ 5 августа представители Минкультуры РФ рассказали, что ведомство, в соответствии с общими установками Правительства внедряет в жизнь «риск-ориентированную модель», которая уже проходит полевые испытания в двух регионах. Общий смысл «модели» заключается в том, что, получив тревожный сигнал о нарушении законодательства, органы охраны памятников и согласующая их внеплановые проверки прокуратура должны предварительно оценить риски объектов культурного наследия быть поврежденными или утраченными – и только потом принимать решения о проведении проверок – если риск будет сочтен для того достаточным.

Нетрудно понять, что в сфере охраны наследия «риск-ориентированная модель» повышает только риск потерять памятники. Участники дискуссии ОНФ, в частности, координатор «Архнадзора» и главный редактор «Хранителей Наследия» Константин Михайлов выразил общее мнение градозащитников: применение «модели» на практике к затягиванию необходимых мероприятий, пока будут оцениваться риски, что, в свою очередь, повлечет только утраты наследия. В резолюцию круглого стола ОНФ было решено внести пункт о неприменимости «риск-ориентированной модели» в госконтроле в сфере охраны памятников.

Впрочем, Минкультуры РФ, похоже, прекрасно и само это понимает. В письме в Правительство РФ еще от 15 июля 2016 г. Минкультуры сообщает, что «в рамках реализации плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 гг., утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.04.2016 № 559-р, Минкультуры России проводится работа по внедрению к 2018 году в рассматриваемой сфере риск-ориентированной модели».

Но далее Минкультуры подчеркивает, что любые противоправные мероприятия в отношении памятников несут необратимый характер, «поскольку в их результате безвозвратно утрачивается историческая подлинность объектов, являющаяся основанием для их сохранения».

При этом «внедрение риск-ориентированной модели государственного надзора вызвало объективные затруднения на самой ранней стадии, в ходе первичных консультаций с региональными органами охраны объектов культурного наследия. Риски в отношении как самих объектов культурного наследия, так и в отношении их правообладателей слишком вариативны, а их оценка во многих случаях будет носить субъективный характер».

Эти же формулировки вошли в проект доклада Правительства РФ Владимиру Путину.

Остается надеяться, что «риск-ориентированная модель» госконтроля в сфере охраны памятников не продвинется дальше экспериментов. Для памятников она воистину ориентирована на риск.

Проверки памятников, а не проверки бизнеса

Важнейшей проблемой, которую Минкультуры РФ пытается решить в ходе исполнения президентских поручений, является вывод контрольно-надзорных мероприятий по линии охраны культурного наследия из-под действия федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Осуществление госконтроля в сфере культурного наследия по этому закону означает приравнивание проверок соблюдения законов о культурном наследии к проверкам хозяйственной деятельности субъектов бизнеса, что является по сути абсурдом, а на деле оборачивается бюрократическими промедлениями и демагогическими контратаками проверяемых. 

Внеплановые проверки по 294-ФЗ требуют согласований с прокуратурой, а нарушители законодательства о наследии и их адвокаты норовят чуть что поднять крик о покушении на священные права предпринимателей. В результате часть проверок не согласуются и не проводятся, часть опротестовываются хозяйствующими субъектами по формальным основаниям в прокуратуре или в судах, часть проводятся с промедлением. А уродуемые или разрушаемые памятники ждать не могут, необратимые нарушения законодательства о наследии требуют экстренного вмешательства. Органам госохраны памятников приходится либо скрипя зубами взирать на нарушения, ожидая необходимых согласований – либо, балансируя на грани формального нарушения требований 294-ФЗ, придумывать замысловатые обходные маневры для спасения подопечных объектов. При этом далеко не всегда они находят взаимопонимание с органами прокуратуры.

Более того, после внесения изменений в 294-ФЗ в июле 2015 г. были запрещены плановые проверки в период с 1 января 2016-го по 31 декабря 2018 года в отношении субъектов малого предпринимательства. Таким образом, памятники, находящиеся в их собственности или ведении, на три года оказались вообще выведены из-под госконтроля!

Поэтому в июле 2016 года Минкультуры РФ совершенно справедливо пишет в Правительство: «Контрольно-надзорные мероприятия органов государственной охраны объектов культурного наследия федерального и регионального уровней не направлены на проверку хозяйственной деятельности объектов проверки, а связаны с соблюдением правообладателями объектов культурного наследия и третьими лицами обязательных требований по их сохранению, содержанию и использованию.

Применение к рассматриваемому виду государственного надзора принципов Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» существенно сокращает возможности органов государственной охраны объектов культурного наследия по незамедлительному и адекватному реагированию на негативное воздействие в отношении объектов культурного наследия».

Минкультуры РФ, получив поддержку этой позиции в ряде регионов, пишет в Правительство РФ: «представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности установления особых принципов контрольно-надзорной деятельности для рассматриваемой сферы и исключения ее из-под действия» закона 294-ФЗ. Это положение также вошло в проект правительственного доклада Президенту.

Разъединенные штаты госконтроля

Другой болезненной проблемой госконтроля в сфере охраны памятников является, конечно, недостаточная численность контролеров, не позволяющая всерьез следить за состоянием тысяч памятников. Ведь любая проверка – это не просто набег на объект, а еще и скрупулезное оформление многочисленных документов, соблюдение формальных процедур и т.п., не говоря уже о доведении дела до финала в судах и иных инстанциях.

Минкультуры справедливо пишет в Правительство, что «усиление контрольно-надзорных полномочий невозможно без увеличения штатной численности» территориальных управлений Министерства и региональных органов охраны памятников. И приводит цифры.

В 46 субъектах РФ общее количество сотрудников региональных охранных госорганов не превышает 10 человек, еще в 36 регионах их от 11 до 35 человек. Это общее количество, а непосредственно госконтролем и госнадзором занимаются, следовательно, 1-2 или 4-5 инспекторов. На тысячи памятников в каждом регионе.

Есть еще территориальные управления Минкультуры в 7 федеральных округах; их общая штатная численность – 151 человек. Между тем до февраля 2011 г. общая штатная численность территориальных органов расформированной Росохранкультуры была 210 человек, а полномочий и обязанностей с тех пор только добавилось.

Сведения из регионов подтверждают печальную штатную картину. Из Карачаево-Черкессии, например, пишут в Минкультуры, что на территории республики находятся 226 объектов культурного наследия федерального значения и 412 объектов археологического наследия, а в штатном расписании госоргана – 1 (один) специалист, исполняющий переданные региону федеральные полномочия по их госохране. Больше субвенций нет, хотя по утвержденной методике расчета численности госорганов их должно было хватить на 7 штатных сотрудников.

В проект доклада Правительства РФ Президенту РФ вошла позиция о необходимости увеличения штатной численности боевых отрядов госконтроля.

Общественный госконтроль

Ситуация на этом направлении пока сводится к тому, что есть поручение Президента, есть общее понимание необходимости общественного соучастия в государственном контрольно-надзорном деле (хотя бы в силу малой численности госорганов), есть даже ностальгические воспоминания об общественных инспекторах ВООПИК советских времен - но нет законодательной базы для воплощения этой необходимости в жизнь. О желательности внесения соответствующих дополнений в федеральные законы о культурном наследии и госконтроле (госнадзоре) пишут в Минкультуры из регионов. Ведь госконтроль – прерогатива госорганов.

А это должно быть не просто упоминание в законах, а серьезная разработка: каков формат общественного участия в госконтроле, каковы критерии отбора общественников для участия в мероприятиях, каковы их права и полномочия, какова их ответственность. И конечно, как будут эти новации сочетаться с действующим законом об общественном контроле в России.

Впрочем, на круглом столе в ОНФ 5 августа общественники посоветовали представителям Минкультуры, раз уж те в пилотном режиме опробуют в двух регионах «риск-ориентированную модель» - выбрать другую пару губерний и поэкспериментировать там по части привлечения градозащиты к мероприятиям по госконтролю. Москва, например, для этого – прекрасный полигон.

Чем сердце успокоится

По нашей информации, предложения Минкультуры проходят сейчас активное межведомственное и экспертное обсуждение. Пока что не удалось убедить коллег из экономических ведомств в необходимости, например, полного выведения госконтроля в сфере охраны памятников из-под действия 294-ФЗ о защите прав юридических лиц и предпринимателей. Но достигнут консенсус, что в рамках законодательства для госконтроля в сфере охраны памятников будут прописаны некие особые условия. То есть будет определено, в каких случаях проверки по этой линии можно проводить без согласования прокуратуры, как пользоваться правом «осмотра объекта культурного наследия» (что неравнозначно проверке) и т.п. С этой целью в недрах Минкультуры к середине осени должен быть разработан специальный законопроект. В нем же предполагается прописать и параметры участия в госконтроле представителей общественных организаций.

Весьма вероятно, что эти вопросы будут обсуждаться и на очередном Съезде госорганов охраны культурного наследия, который должен пройти в Иванове в конце сентября 2016 года.

Желаем нам всем обойтись при решении этих проблем без «риск-ориентированности» для памятников.

Досье. Материалы по исполнению президентского поручения о госконтроле.

Заглавная иллюстрация: усовершенствованная система госконтроля в сфере охраны памятников (с участием представителей общественности) в действии. В оригинале – картина «Св. Георгий и змей» живописца Паоло Уччелло (1470).