Рисковые парни

Зачем заставлять пациента принимать лекарство, от которого ему сделается хуже?

Хранители Наследия

25 августа в Проектном центре «Открытого правительства» в Москве прошло обсуждение президентского поручения о совершенствовании системы государственного контроля в области охраны объектов культурного наследия, данного по итогам апрельского форума ОНФ в Йошкар-Оле. Обсуждались предложение Правительства РФ Минкультуры, от которого невозможно отказаться (о внедрении в сферу охраны памятников т.н. «риск-ориентированной модели» госконтроля) и предложение Минкультуры Правительству РФ, от которого отказаться оказалось вполне возможно (о выводе проверок состояния памятников из-под действия закона о гарантиях прав субъектов бизнеса). 

Другим важным предметом дискуссии стали возможные формы участия общественности в мероприятиях по контролю, что предусмотрено другим поручением Владимира Путина – по итогам декабрьского (2015 г.) заседания Совета при Президенте РФ по культуре и искусству.

Согласно формату Открытого правительства, присутствовали все вовлеченные в процесс стороны: представители различных министерств, в том числе  Министерства культуры РФ, общественных организаций, некоторых региональных органов охраны объектов культурного наследия, эксперты. 

Собственно, повестка дня и позиция спикеров по основным вопросам была известна заранее, «Хранители Наследия» подробно разбирали эти пункты. Теперь посмотрим, что удалось сделать, а чего нет, предоставив слово участникам совещания. Важно понимать, что это было именно обсуждение. По его результатам Экспертный совет при Правительстве РФ составит свое Заключение. 

Опасности риск-ориентированной модели госконтроля

Итак, центральной темой стало внедрение риск-ориентированной модели госконтроля. Это общее поветрие, главная составная часть общей реформы госконтроля. 25 августа Дмитрий Медведев подписал разработанное при участии экспертов Открытого правительства постановление о применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля, так что начало уже положено и процесс запущен. Сфере охраны памятников избежать общего подхода вряд ли удастся, но вот оговорить себе особые условия – вполне. 

«Обязанность перехода к 2018 году на риск-ориентированную модель проверок с нас никто не снимает, она остается, но важно, что нам удалось начать дискуссию о критериях, которые будут влиять на создаваемую шкалу рисков и их оценку», - считает Георгий Сытенко, заместитель директора Департамента государственной охраны культурного наследия - начальник Отдела контроля в сфере объектов культурного наследия Министерства культуры РФ.

Практика работы в системе рисков и различные модели управления рисками в мире существуют уже давно, есть проверенные годами технологии, в том числе и в сфере наследия. Участник дискуссии в Открытом правительстве, Наталья Душкина -  профессор МАрхИ, член Федерального научно-методического совета Минкультуры РФ, эксперт ICOMOS, считает, что внедряемая российская модель не только не учитывает мировой опыт, но  идет в противоположном ему направлении: модель не защищает памятники от рисков, а наоборот, «открывает» памятники рискам: «Давно существует мировая практика работы в системе рисков. Это особая модель и принципы работы – со своей терминологией и правилами, это международные научные комитеты, методики, градации. Наконец, есть фундаментальный журнал ICOMOS «Наследие в опасности», со знаменитой аббревиатурой H@R. В нашей дискуссии на данный момент мы в понятие риск-ориентированной модели вкладываем совсем иные смыслы, хотя, как таковая, она еще детально не проработана. Но, похоже, это не модель, тотально работающая на сохранение памятника, предотвращение рисков и готовность к ним, это не система быстрого реагирования. Скорее, наоборот. Ощущение, что за нынешней моделью стоит отсутствие финансов, секвестрование бюджета, и в итоге - сокращение Реестра памятников.

Я с большим удовлетворением отметила, что на странице 2 письма Минкультуры в Правительство РФ говорится об утрачиваемой подлинности памятников, являющейся «основанием для их сохранения». Важно, что наконец-то это слово прозвучало, хотя последние 20 лет у нас проводилась политика подмены подлинного новодельным. Подлинность – это фундаментальное понятие наследия и культуры, нуждающееся в четких определениях и терминах. Считаю, что оно должно быть обязательно прописано во всех нормативных документах и прежде всего в 73-ФЗ. 

Важно, что, хоть риск-ориентированная модель и спускается «сверху» на все министерства, но экспертные обсуждения призывают к тому, чтобы Минкультуры этому сопротивлялось. Минкультуры занимается элитарными, штучными ценностями, утрата которых необратима и невосполнима, и данное министерство не может работать по общим правилам. И если некое несоответствие или подмена смыслов обнаруживается уже на стадии обсуждения модели и игнорируется, то это не сулит ничего хорошего, когда дело дойдет до практического применения».

«Мы не занимаемся субъектами бизнеса, а занимаемся объектами культурного наследия»

Следующий вопрос заседания – возможность для Минкультуры РФ в ходе исполнения президентских поручений вывести контрольно-надзорные мероприятия по линии охраны культурного наследия из-под действия федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».  

Сейчас такая подчиненность оборачивается бесконечной бюрократией для контролеров и демагогией со стороны проверяемых из серии «перестаньте кошмарить бизнес». 

«Проверки объектов культурного наследия не будут выведены из-под действия 294-ФЗ, но мы планируем учесть в нём и в нашем базовом законе 73-ФЗ их особенности, - рассказал «Хранителям Наследия» Георгий Сытенко. - Сейчас идёт работа над формулировками. Стержневая идея предполагаемых поправок заключается в том, что органы охраны памятников проверяют не сами субъекты предпринимательства и их хозяйственную деятельность, а проверяют то, как правообладателями используется памятник архитектуры, находящийся в их ведении. То есть мы не занимаемся субъектами бизнеса, а занимаемся объектами культурного наследия. Удачный пример – проверка банка, находящегося в памятнике архитектуры. Наших инспекторов не интересует, откуда слитки и деньги в хранилище, а интересует состояние этого хранилища и соответствие его использования - 73-ФЗ. 

Обсуждался вопрос, как правильно в законе прописать право наших инспекторов получать доступ во все помещения, чтоб это не вызывало вопросов и противодействия, как провести грань между проверкой лица и осмотром – надо еще думать. Но в любом случае, как мне показалось, мы были поддержаны экспертным сообществом, и движемся в правильном направлении». 

Общественность на страже

Наконец, третий важный тезис Открытого правительства – взаимодействие с активными гражданами, что есть в Поручениях. 

«Минкультуры может только приветствовать привлечение общественных контролеров, - считает Георгий Сытенко. - Но законодательных механизмов и какой-то системы на сегодня нет. Мне представляется необходимым обозначить ряд волнующих нас, в этой связи, вопросов. Во-первых, это проблема членства. Многие общественные организации, которые готовы участвовать в контроле, не зарегистрированы юридически, не имеют уставов и постоянных членов. По сути: сегодня они есть, завтра – нет. Зачастую – это просто сообщество единомышленников, что само по себе прекрасно, но делает крайне затруднительным оформление совместной работы с госорганом. Нельзя забывать, что государственный контроль и надзор – это специфическое поле деятельности, сам по себе визит проверяющих ограничивает права и интересы проверяемого лица априори, как говорится «по факту». При этом наш сотрудник наделен широким кругом прав и полномочий, в том числе и принудительного характера. Но его обязанности и ответственность не менее широки, вплоть до уголовной.

Представитель общественности, это, во-вторых, если он хочет на нашей проверке играть роль большую, чем просто статиста–понятого, должен также быть ограничен в правах, на него должны распространяться нормы об административной и уголовной ответственности. Не каждый так захочет и не каждый так сможет.

И еще важный момент, конечно же, который надо учесть. Общественный инспектор, желающий вместе с нами принимать участие в проверках объектов культурного наследия, не должен иметь коммерческих интересов и связей в этой сфере. Причем не только лично, но и вся организация, которую он представляет. В любом случае, важно, что эти тезисы прозвучали на совещании и направление работы известно всем участвующим сторонам».

Полиция наследия

Участники обсуждения обменялись мыслями и по ряду других, возможно, не решаемых на данный момент, но от этого не менее значимых тем. Это и численность органов охраны наследия, и варианты дополнительной охраны памятников вплоть до силовой. В проект доклада Правительства РФ Президенту РФ вошла позиция о необходимости увеличения штатной численности боевых отрядов госконтроля. На совещании же 25 августа в рамках Открытого правительства прозвучали и другие варианты. 

«На мой взгляд, сейчас самое подходящее время вновь вернуться к вопросу создания новой структуры – «полиции наследия». Эта тема многие годы обсуждается. Ведь есть и соответствующая мировая практика – в Италии, Бельгии, Франции, - обратила внимание Наталья Душкина. Да, там специальные подразделения полиции занимаются в основном движимыми ценностями, но, взяв этот опыт за основу, ничто не мешает расширить его на российской почве до уровня объектов культурного наследия. 

Важно иметь в недрах МВД структуру, натасканную именно на наследие. Ее создание, кстати, частично решит и проблему кадрового дефицита, про который много говорится. Момент сейчас очень удобный, и на фоне поручений Президента, и учитывая, что глава государства – во многом представляет именно силовой блок и прекрасно знаком с его работой. Во многих случаях «силовая» защита памятников, да и сама полицейская форма, должны действовать на разрушителей отрезвляюще, тем более, что органы прокуратуры давно вовлечены в эту работу, но их усилий оказывается недостаточно.

Я бы провела здесь параллель также с новой службой коллекторов, хотя о ее методах сейчас много говорится негативного. Но сравнение напрашивается, ведь коллекторы – это, по сути, люди, взыскивающие налоги, положенные платежи и прочее, то есть возвращают государству материальные ценности. У полиции наследия- сходные задачи. Если создана служба коллекторов, почему не может быть создана полиция наследия? Ведь говоря о разрушении памятников, мы говорим и об утрате государством не только историко-культурных, но и экономических ценностей зданий, то есть о прямых убытках и ущербе. Иными словами, полиция наследия будет способствовать сохранению для государства экономической стоимости памятника».

Комментарий «Хранителей Наследия»: Если рецептура общественного участия в госконтроле сферы охраны памятников еще вырабатывается, то реформа самого госконтроля пока что развивается слегка парадоксальным образом. Эксперты и представители общественных организаций едины во мнении, что внедрение в охрану памятников «риск-ориентированной модели» увеличит риски для самих памятников и, соответственно, снизит риски для их разрушителей. Однако эта система будет внедрена, и Минкультуры вынуждено довольствоваться тем, что ему удалось начать некую дискуссию об особых критериях рисков. Примерно та же история с подчинением проверок, обеспечивающих защиту памятников, закону о защите прав предпринимателей. Очевидно, что с помощью этого закона разрушителям наследия удается уходить не то что от ответственности, а даже от самих проверок - но совершенно разумные предложения Минкультуры об устранении этой абсурдной помехи для законного госконтроля, судя по всему, отвергнуты, и теперь будут вырабатываться некие «особые условия».

Конечно, с одной стороны, все это лучше чем ничего, но с другой стороны - весьма странна та реформа, которая не обещает кардинального улучшения дел в реформируемой отрасли, а направлена лишь на смягчение, и то неочевидное, собственных негативных последствий. Это можно сравнить с визитом к врачу, который, прописывая лекарство, замечает: понимаю, что вам станет хуже, но вот вам еще пилюлька, от которой должно немного полегчать. Рисковые они, в общем, парни, авторы таких реформ.