Съезд охранителей

А Иваново - город, где вырабатывались стратегия и тактика сохранения национального наследия

Константин Михайлов

XV Всероссийский съезд госорганов охраны памятников истории и культуры, состоявшийся в Иванове 29-30 сентября 2016 года,  вышел представительным (более 300 делегатов из 85 регионов) и содержательным. На нем практически не было пустопорожних речей и декларативных призывов. Два дня работники системы сохранения национального наследия вели напряженные дискуссии о проблемах и достижениях, взаимоотношениях и взаимодействии с государевыми людьми из других отраслей и сфер, законодательных новациях и правоприменении, реестрах и кадастрах, госнадзоре и госконтроле. Подводили  предварительные итоги и намечали новые цели. В общем, это было весьма полезно и интересно. Отдельное спасибо организаторам из Минкультуры РФ за приглашение поучаствовать - не только «Хранителям Наследия», но и представителям градозащитных организаций.

«А я думала, доклады будут…»

Церемония открытия съезда проходила в областной филармонии, что, вероятно, не могло не воздействовать на подсознание организаторов. До самого конца первого заседания в зале сохранялся романтический концертный полумрак, а ораторы на подсвеченной сцене временами казались участниками «Сказания о невидимом граде Китеже». По оригинальности и красочности с увертюрой к ивановскому форуму может сравниться, пожалуй, разве что прошлогодняя церемония «Московской реставрации», где Сергей Собянин на некоторое время оказался в гуще метавшейся вокруг него танцующей молодежи обоих полов, но оставался совершенно невозмутим и спокоен. В Иванове же после приветствия от властей региона сценой быстро завладел весьма жизнерадостный ведущий. Поэтому вместо президиума на ней оказался юный танцевальный коллектив, изображавший часы с оживающими стрелками, т.е. быстротечный круг времени. Пока участники форума вдумывались в эту метафору, сцену заполонили эффектные девушки, фрагментарно одетые в красочные ситцы. Это были, как оказалось, участницы конкурса «Ивановская красавица». (Если бы альтернативный ивановский бренд «первого Совета» не вышел из моды, им, пожалуй, пришлось бы изображать участниц разгоняемой казаками демонстрации 1905 года на реке Талке, но с ситцами все же краше.)

«А я думала, доклады будут, - не то разочарованно, не то очарованно прошептала серьезная девушка в соседнем кресле. - Закон о защитных зонах вот распечатала, чтобы сверяться…»

Не тут-то было - за красавицами в ситцах на сцену вышла красавица в ярком красном платье и очень проникновенно исполнила песню про неоклассическую усадьбу Золотые Ключи неподалеку от Кинешмы. Этот прекрасный метод популяризации культурного наследия могли бы взять на вооружение все без исключения региональные органы охраны памятников, не говоря уж о федеральном Министерстве культуры с его исполнительскими ресурсами.

Потом начались волжские припевы, потом игры на народных музыкальных инструментах, а под конец две девицы зажигательно исполнили хит времен Московской Олимпиады «Я, ты, он, она - вместе целая страна!», который на моей памяти последний раз публично звучал примерно в 1980-м же году. Значительная часть присутствующих, от роду не слышавшая таких песен, по-видимому, приняла его за новое вдохновляющее произведение; некоторые удивлялись, как тонко авторам удалось воспроизвести стилистику какой-то иной эпохи.

На этой прекрасной ноте празднество временно замерло, воцарилась тишина. И в воцарившейся тишине медленно поднялся занавес, и собравшиеся увидели в центре сцены стеклянный стол, на котором стояла табличка: «Цветнов».

За столом, впрочем, никого не было.

Госорганам - быть

Далее последовали не менее удивительные события.

Ведущий объявил выступление директора Департамента государственной охраны культурного наследия Минкультуры России Владимира Цветнова, но его не оказалось в зале, хотя все видели его до начала дивертисмента. Далее в сценарии была ария заморского гостя - директора Лейпцигской ярмарки Матиаса Розе, но и он почему-то отсутствовал. Следующей в списке ораторов была председатель Центрального Совета ВООПИК Галина Маланичева.

Таким образом, съезд работников госорганов охраны памятников открывала представитель общественной организации, в чем нельзя не усмотреть своеобразного знамения времени.

Галина Ивановна поприветствовала съезд и заверила работников госорганов, что на содействие ВООПИК в благородном деле сохранения наследия они, как всегда, могут рассчитывать и впредь. Затем, возможно, для того, чтобы госорганы окончательно поняли, что у общественников от них нет никаких тайн, председатель ЦС посвятила значительную часть своего выступления обстоятельствам предвыборной кампании в своей организации. Она заверила собравшихся, что руководство ВООПИК крепко удерживает бразды правления и сумеет призвать к порядку свое Московское городское отделение, занимающее, видимо, по этому вопросу особую позицию. Не знаю, что из этого вынесли большинство присутствующих, но никто не возражал.

Затем к руководству съездом вернулся-таки Владимир Цветнов. Со свойственной ему добродушной непреклонностью он напомнил делегатам о необходимости исполнять касающиеся их сферы поручения Президента РФ, данные по итогам декабрьского Совета по культуре и искусству и апрельского форума ОНФ. Затем он дал понять, что «вертикаль» в области охраны памятников, в существовании которой в последние полгода некоторые стали сомневаться, существует. В частности, он пообещал, что Минкультуры будет добиваться увольнения неэффективных руководителей региональных госорганов, а также докладывать в рабочую группу при администрации Президента, у каких губернаторов наблюдаются «негативные действия» по отношению к наследию.

Ольга Тинина, сотрудник аппарата комитета Госдумы по культуре, рассказала делегатам о  семи законопроектах, оставленных прежним созывом нижней палаты в наследство новому. Присутствующие поняли, что совершенствования законодательства об их работе не избежать, и в следующем году им по-прежнему придется осваивать новшества на собственном опыте. Отдельно г-жа Тинина остановилась на продолжающихся попытках ревизовать 10-ю статью обновленного Федерального закона о культурном наследии, т.е. отменить требование о создании в регионах самостоятельных профильных органов охраны памятников. В портфеле Госдумы, поведала она, и сегодня есть законопроект на эту тему из Чувашии, но все аналогичные Госдума ранее отвергла. 

Убедившись, что госорганам - быть, собравшиеся с облегчением стали слушать директора Института археологии РАН Николая Макарова. Рассказав об участившихся случаях разграбления памятников «черными археологами», вновь поднявшими голову после ужесточения законов, Николай Андреевич подтвердил факт находки в Ивановской области, неподалеку от Гаврилова Посада, древнего боевого топора с династическим знаком Рюриковичей. С сообщения об этом (в приветствии от властей региона) съезд практически начался. Поскольку на другом форуме хранителей наследия в 2015 году Николай Макаров рассказывал о находке археологического артефакта с этим же знаком в Ярославской области, могло даже показаться, что новейшая история поставила перед ним и его коллегами задачу обнаруживать династический знак Рюриковичей (в просторечии - «украинский» тризуб) во всех регионах Центральной России, вслед за Северо-Западной. Однако Николай Андреевич очень просто объяснил, что удивляться подобным находкам нет причин: Ивановская область - административный субъект сравнительно молодой, а вот ивановская земля - самая что ни на есть древняя русская земля в междуречье Волги и Оки.

 

Затем съезд приветствовали отыскавшийся г-н Матиас Розе и президент Союза реставраторов России Вячеслав Фатин. Потом очередь дошла до автора этих строк, своим присутствием на сцене явно воплощавшего нерушимость блока госорганов и общественников. От имени «Хранителей Наследия», московского «Архнадзора» и целого всероссийского Координационного совета градозащитных организаций я заверил делегатов, что общественные и государственные защитники памятников, даже если и между ними и случаются трения и конфликты, объективно делают одно великое и необходимое стране дело. И потому должны осознавать себя участниками большого проекта государственных масштабов, и, быть может, не за горами тот час, когда этот проект назовут национальным.

«Не рассосется эта проблема, и это не проблема»  

Первый рабочий круглый стол съезда был посвящен вопросам взаимодействия охранных госорганов с общественными организациями. Надо отдать должное Министерству культуры за последовательность в проведении этой линии: такая же дискуссия, с приглашением градозащитников из разных регионов, была организована на съезде 2015 года в Сочи.  Таким образом, представителей госорганов и общественников на федеральном уровне последовательно приучают к совместному обсуждению общих проблем и поиску рациональных форм диалога. В полном соответствии, кстати, с поручениями Президента. 

Владимир Цветнов задал тему разговора: «как организовать привлечение общественности к повседневной работе?»  

Заместитель директора Департамента госохраны культурного наследия Минкультуры РФ Георгий Сытенко - как показалось, специально для тех, кто еще недоумевает, зачем на съезды госорганов приглашают общественников и устраивают с ними дискуссии - пояснил, как в Минкультуры относятся к взаимодействию с общественностью: «Не рассосется эта проблема, и это не проблема, а путь развития системы охраны памятников. Министерство будет это насаждать».

В качестве подтверждения насаждения тут же было объявлено о создании постоянно действующей рабочей (мониторинговой) группы, в которой сотрудники центрального аппарата Минкультуры и представители общественных организаций будут на регулярных встречах обсуждать проблемные ситуации с памятниками, проекты нормативных актов, новые идеи и предложения.  

Тему сотрудничества с госорганами на почве разработки юридических новаций представил координатор московского «Архнадзора» Рустам Рахматуллин (это было обещано еще на сочинском съезде 2015 года). Консультируясь и обсуждая идеи с Мосгорнаследием, «Архнадзор» разработал законодательные поправки: о статусе и способах сохранения ценных градоформирующих объектов (согласно им, этот статус могут получать и объекты вне исторических поселений и зон охраны, причем законодательно запрещается их снос и регулируется их реконструкция); о достопримечательных местах (выделение четко оговоренных регламентных участков для строительства вместо нынешнего общего разрешения строить на территории этого вида памятников); о предмете охраны (сомнения вызвал недавно выпущенный федеральный подзаконный акт, не устанавливающий никакого профессионального ценза для его разработки; кроме того, «Архнадзор» предлагает унифицировать способ его зарождения, отказавшись от нынешней двойственности: как в составе историко-культурной экспертизы, так и проектным образом). Предложения решено было изучить и обсудить, в том числе на вышеупомянутой рабочей группе.

Артем Демидов, запредседателя ЦС ВООПИК, рассказал о работе по обеспечению доступа граждан к объектам культурного наследия. Столичный проект «Выход в город» начинают подхватывать регионы - в частности, Санкт-Петербург, где стартовал проект «Открытый город».  

Затем автор этих строк счел нужным поделиться наблюдениями за исполнением регионами президентского поручения о создании общественных советов по культурному наследию. В частности тем, что огромное большинство регионов, сделавших это в 2016 году, выбрали для них уровень именно при управлении или комитете по охране памятников, а не при главе или правительстве региона. Что существенно снижает уровень полномочий, горизонт задач и способность повлиять на судьбы памятников, поскольку в сложных случаях (а у нас все случаи, как правило, сложные) охранному госоргану не хватает ресурса и полномочий, чтобы распутать гордиев узел градостроительных, инвестиционных и имущественных проблем, затянутый на шее памятника. Заодно я призвал к созданию совместными усилиями Общественного доклада о состоянии культурного наследия в России, поскольку соответствующий раздел официального министерского Доклада о культуре по жанру и содержанию напоминает статистический отчет, да и то неполный.

Далее развернулась дискуссия, вышедшая за рамки тематики общественных советов. 

Зампредседателя Санкт-Петербургского отделения ВООПИК Антон Иванов, отталкивась от опыта Совета по культурному наследию при Правительстве Санкт-Петербурга, решениями которого в последнее время были спасены от разрушению Конюшенное ведомство и Блокадная подстанция, заявил, что эффективно Совет по наследию может работать только при участии руководства региона: «Общественный совет по наследию возглавляется первым лицом - это сегодня единственный путь эффективно решать вопросы сохранения культурного наследия». 

Эта истина не имеет возражений с точки зрения содержания, но как выяснилось, встречает препятствия с точки зрения формальной: в тех регионах, где общественные советы создавали как «инструменты общественного контроля» (с оглядкой на соответствующий закон), от участия в их работе оказались отрезаны не то что губернаторы, но и любые госслужащие и даже сотрудники государственных музеев.

Ирина Голубева, председатель Псковского ВООПИК, рассказала, что Совет по культурному наследию при губернаторе работает с 2009 года, но «редко собирается». Советам необходимы четкий порядок работы, права, цели и задачи, добавила псковская общественница.

Ольга Смирнова из «Настоящей Вологды» добавила, что в области с 2013 года работает Совет по сохранению исторических поселений при губернаторе, но качеством его работы общественники не удовлетворены.

Валерий Котельников, председатель Волгоградского ВООПИК, рассказал об уже известном казусе, когда при создании общественного совета по наследию в регионе в него ухитрились не включить представителей ни одной из трех общественных организаций, занятых охраной наследия. С тех пор в регионе рассматривают их заявления, но решения так и нет. «Такое создание советов дискредитирует поручение Президента, - резюмировал Котельников. - Все эти несовершенства от того, что у нас в области до сих пор не создан самостоятельный госорган охраны памятников».

Александра Смирнова, зампредседателя Тверского ВООПИК, рассказала, что совет при госоргане по охране наследия в области собирается регулярно, но «наблюдаются проблемы с его КПД». «Цель общественников - сохранить памятник, цель чиновников - чтобы все бумажки сошлись», - провозгласила общественница и призвала восстановить «охранную вертикаль», чтобы федеральный центр мог напрямую воздействовать на региональные госорганы.

Елена Яковлева, председатель Комитета по госохране культурного наследия Псковской области, напомнила, что в регионе действуют и «губернаторский совет» по наследию, и научно-методический совет при госоргане охраны памятников. «Теперь нам говорят - создавайте общественный совет - а из кого? Все понимающие в нашем деле люди и так уже в советах».

Представители госорганов Ростовской области и Красноярского края призывали четко сформулировать положениях о советах, чтобы было понятно, кто несет ответственность за их решения.        

Марина Сахарова («Реальная история», Екатеринбург) посетовала в ответ, что ответственность-то за собой все чувствуют, но екатеринбургская общественность переживает уже третий региональный госорган охраны памятников, причем порождаемые реформами органы не являются друг другу правопреемниками.

В результате Владимир Цветнов предложил: давайте разработаем рекомендации по созданию общественных советов по культурному наследию.

Никто не возразил. Вопрос - должны ли госорганы давать общественным советам рекомендации - остался открытым.

 

«Кутафья башня Кремля значилась как здание 1917 года постройки»

Два заседания съезда были посвящены госучету памятников – в Едином госреестре и федеральном кадастре. Эти темы, на первый взгляд кажущиеся бюрократическими, для памятников – самые что ни на есть жизненные. Потому что чиновники, полицейские, прокуроры и судьи имеют простое обыкновение при каких-либо происшествиях сверяться с реестрами и кадастрами. В реестре нет? До свидания. В кадастр ограничения не занесены? Извините, и не надо показывать карту 1986 года с какими-то древними охранными зонами. Таких примеров профессионалы сферы охраны памятников могут вспомнить множество (с трибуны съезда было рассказано, как в Великом Новгороде с 1992 году «действовали» буферные зоны 7 объектов Всемирного наследия, а муниципальные органы власти как ни в чем не бывало «осуществляли в них градостроительную деятельность»).  И было интересно послушать, какие контрмеры они могут предъявить в 2016 году.

Заместитель директора Департамента госохраны культурного наследия Минкультуры РФ Александр Работкевич обратил внимание съезда на крайне важный пункт вступившего в силу 3 октября 2016 года законопроекта о защитных зонах: подтверждено действие всех зон охраны, утвержденных во времена СССР – РСФСР. Теперь это прямая норма федерального закона, впервые в нем появившаяся, и на нее можно опираться в любых конфликтных ситуациях.

Константин Литвинцев,  заместитель руководителя Федеральной кадастровой палаты, сообщил делегатам съезда, что с 1 января 2017 года все гражданские сделки с объектами недвижимости будут осуществляться на основе данных Единого госреестра недвижимости, и «все охранные вещи должны быть в нем»: ограничения, координаты границ территории объекта и зон охраны в электронном виде и т.п.

Сегодня, как прозвучало с трибуны съезда, в Единый госреестр объектов культурного наследия внесены данные только о 34% отечественных памятников; в Едином же госреестре недвижимости – и того меньше: 5378.

Да и обозначены в нем многие объекты не лучшим образом. Константин Литвинцев привел пример: Кутафья башня Московского Кремля в кадастровом реестре была помечена как «здание 1917 года постройки», согласно сведениям из БТИ. При этом ни малейших сведений, что это объект культурного наследия, не было.

Кутафьей башне, понятно, вряд ли что грозит от такого «учета», а вот многим провинциальным памятникам?

Делегатов в подробностях познакомили с устройством и методами наполнения автоматизированной информационной системы Единого госреестра культурного наследия. Данные, вносимые в нее, будут передаваться в органы кадастра для учета в Едином госреестре недвижимости.

«А чем вы отличаетесь? А где показатели?»

Весьма оживленно прошло заседание съезда, посвященное проблемам госохраны и госконтроля в сфере культурного наследия.

Георгий Сытенко призвал региональные госорганы к ответственности при сообщении в Минкультуры информации о нарушениях законодательства и надзорных мероприятиях: «Эта информация идет потом в Правительство, в Минэкономразвития. Когда мы приходим туда с просьбами вывести наш госнадзор из-под риск-ориентированной модели, нам отвечают – а чем вы отличаетесь? а где показатели? Цифры-то нулевые»…

Госорганам напомнили, что усиление госконтроля за сохранением памятников предусмотрено даже специальным параграфом Стратегии национальной безопасности страны.

А затем огласили статистику этого госконтроля (в отношении объектов федерального значения), собранную Минкультуры. Согласно ей, в 20 региональных органах охраны памятников – либо вообще «нулевые показатели», либо 1-2 протокола об административных правонарушениях за 2015-2016 годы. Потом перечисляли «отстающие» регионы: Амурская, Еврейская автономная, Ульяновская, Владимирская, Волгоградская, Астраханская области, Чукотка, Якутия, Тыва, Мордовия, Карачаево-Черкессия, Коми, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Севастополь и др.

В качестве передовиков контрольного дела прозвучали Новосибирская область и Красноярский край – по 22 административных протокола.

В масштабах страны по федеральным памятникам статистика госконтроля такова.

В ЦФО контрольными мероприятиями оказалось в 2015-2016 гг. охвачено 3,2% объектов. СЗФО – 3,3%. ЮФО – 8,2%. СКФО – 4,2%. ПФО – 4,4%. УрФО – 1,2%. СибФО – 1,5%. ДВФО – 3,3%. 

Всего по России Минкультуры насчитало 812 административных протокола – следовательно, госконтроль затронул всего 2,2% федеральных памятников. Постановлений же по итогам разбирательств издано еще меньше.

Выступления руководителей региональных госорганов продемонстрировали, с какими трудностями они сталкиваются в повседневной работе.

Александр Кошелев (Новосибирская область):

- Нужно вооружить госорганы, чтобы они могли эффективно исполнять переданные федеральные полномочия. Новые формы контроля – осмотр и систематическое наблюдение – позволяют лучше контролировать состояние памятников и в случае необходимости напрямую выходить на предписания. Но по целому ряду объектов мы столкнулись с позицией прокуратуры области, которая считает, что в отношении памятников, занятых предпринимателями, мы должны действовать по 294 закону, и даже осмотр является внеплановой проверкой, которую нужно согласовывать. Мы все же проводим осмотры, составляем протоколы и уведомляем прокуратуру. Но она считает, что процедура осмотра должна быть четко прописана в подзаконных актах.

Затем Александр Кошелев перешел к наболевшей для многих госорганов теме штатной численности и федеральных субвенций на исполнение переданных полномочий:

- В 2008 году норматив был – 1 человек на 25 памятников. Теперь, когда по новому закону все памятники археологии стали федеральными, добавилось 659. Один сотрудник должен контролировать состояние 135 объектов! Необходимо финансово-экономическое обоснование по увеличению субвенций.

Представители Минкультуры отметили в ответ, что, возможно, в законодательстве появится специальная глава о памятниках «без категорий» - с перспективой на специальные субвенции, потому что объекты археологии нельзя охранять тем же инструментарием, что памятники архитектуры.

Сергей Перегудов (Красноярский край):

- Много проверок, но нет «выхлопа», результата нет. Наши заявления отклоняют в судах по формальным признакам. Стали анализировать. У службы архитектурно-строительного надзора эффективность проверок – 93-94%. Подали в суд – оштрафовали. Почему? В судах нам говорят: у них проще, у них 50 лет наработанной практики, а у вас ее нет. Нам нужно эту практику нарабатывать, приучать суды доводить до конца дела по нашим искам, пропагандировать примеры работы коллег из других регионов. Некомпетентность судов доходит до того, что иногда нам в суде говорят: но ведь предмет охраны-то цел остался? Это ставит специалистов в тупик: ведь мы памятники охраняем, а не предметы охраны. Или, например: составляем протокол, указываем в нем срок исполнения предписания, а суд нам говорит: а кто вам разрешил такие сроки ставить? Необходима либо методика, либо порядок расчета таких сроков. Проблемы создает и отсутствие в законе указаний на право проверки подрядных организаций. По закону, ответственность несет собственник. У нас одно из управлений «долбили» 26 предписаниями – но это ведь казенное бюджетное учреждение. Агентству по управлению госимуществом не можем предъявить претензии – оно не собственник памятников, которыми распоряжается.

Затем слово «от имени отстающих» взял Евгений Гранкин (Владимирская область). Со словами: «нет вопросов, которые мы бы не решили», «законопослушными у меня люди стали» и "без прокуратуры в нашем деле - никуда" - руководитель регионального госоргана (как всегда, в феерической манере) - развеял сомнения в его дееспособности.

«Показатели не нулевые» - в 2015-2016 гг. 9 нарушителей закона привлечено к административной ответственности. Однако в тот же период проверки по федеральным памятникам не проводились, поскольку органы прокуратуры отказывали в их согласовании. Всего же в 2014-2016 гг. госорганом составлено 122 протокола. Проблемами руководитель госоргана назвал прекращение судами дел по малозначительности и затягивание судебными приставами исполнения решений судов.

«Выкружку на фасаде тянут пивной банкой»

Большое внимание было уделено теме ответственности за результаты реставрации представителей авторского надзора. Сошлись на том, что тема требует нормативного регулирования: необходимо четко обозначить обязанности каждого участника процесса реставрации, тогда и наступит возможность привлекать их к административной ответственности за их неисполнение. Александр Кошелев (Новосибирская область) привел пример, достойный подражания (на одном объекте отклонились от согласованной документации – госорган привлек к ответственности не только подрядчика, но и заказчика работ и авторский надзор).

Представители Минкультуры приводили случаи, когда «лицо, ведущее авторский надзор, не появляется на объекте, когда надзор ведется с расстояния в 100 км и по факсу или по почте заполняется журнал. В результате выкружку на фасаде тянут пивной банкой».

Елена Яковлева (Псковская область) высказала мнение о логичности объединения авторского надзора и научного руководства. Гарантийные обязательства, добавила она, должен нести не только подрядчик, но и автор проекта реставрации и представители авторского надзора.

Георгий Сытенко заметил, что госорганы, со своей стороны, также должны контролировать работу авторского надзора и напомнил пример «безграмотной работы» в Авраамиевом монастыре в Ростове Великом,  где «орган госохраны допустил уход авторского надзора от ответственности». 

Вместо послесловия

Данные заметки, конечно же, не могут воспроизвести всего богатства и разнообразия мыслей и предложений, прозвучавших на XV Всероссийском съезде госорганов охраны памятников истории и культуры в Иванове. Будем надеяться, что их отразит резолюция форума. Некоторые интересные специалистам материалы уже появились на его официальной странице. 

В общем, как в песне:

«Так и знай: я уеду в Иваново,

А Иваново - город, где в сентябре 2016 года вырабатывались стратегия и тактика сохранения культурного наследия России».

Официальное послесловие к съезду от Минкультуры РФ. 

Фото: Андрей Найденов, Анна Рожкова, Правительство Ивановской области