Градозащита перед Верховным Судом

Прокуратура указала на нарушение закона – это не повод его устранять?
Наталья Самовер
25 апреля 2019 года Судебная Коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ рассмотрит жалобу физических лиц: жителей Санкт-Петербурга Нины Александровой, Алексея Еграшина, Марии Сапожниковой, Веры Цветковой, Марии Якушенко и двух градозащитников – зампредседателя Совета Санкт-Петербургского отделения ИКОМОС Николая Лаврентьева и председателя РОО «Охтинская Дуга» Елены Малышевой – по делу, представляющему практический интерес для всего градозащитного сообщества и способному повлиять на судебную и административную практику в масштабах страны.
Речь идет о том, вправе ли городской орган власти отменить собственное незаконное решение и можно ли гражданам надеяться на эффективное использование в борьбе за культурное наследие такого инструмента, как обращение в прокуратуру.
Ровно два года назад, 24 апреля 2017 года, «Хранители Наследия» рассказывали об этой истории: тогда в Санкт-Петербурге по требованию органов прокуратуры было отменено разрешение на строительство 25-этажного дома в защитной зоне объекта культурного наследия. Но застройщик оказался упорным и изобретательным в отстаивании своих интересов. И вот в апреле 2019-го градозащитники ищут справедливости в Верховном Суде…
25 этажей, одна защитная зона и три арбитражных суда
В Выборгском районе Санкт-Петербурга по адресу: Светлановский проспект, 15А замышляется стройка. На месте трехэтажного детского садика, спрятанного в глубине квартала, должен вырасти 25-этажный жилой дом «с встроенным детским дошкольным учреждением» (то есть с тем же садиком на первом этаже) и с подземным паркингом. На эскизе, подготовленном еще в 2006 г. застройщиком – ООО «Корпорацией «ЛЭК Истейт», входящей в холдинг «Л1», он представлен в виде утеса, одиноко возвышающегося посреди ледяной пустыни на фоне грозового неба, но тени на заднем плане все-таки позволяют мысленно сопоставить его с окружающими кирпичными пятиэтажками.
Петербургский инвестиционно-строительный холдинг «Л1» - девелопер не из мелких. Работает не только в северной столице, но и в Москве, Сочи, Новосибирске и даже в Киеве – словом, там, где есть платежеспособный спрос. По сравнению с другим его проектом в том же Выборгском районе - жилым комплексом «Лондон-парк», состоящим из трех десятков 21-28 этажных зданий, «свечка» на Светлановском, 15А, конечно, выглядит достаточно скромно. Но только не с точки зрения будущих соседей. Перспектива вторжения 25-этажного монстра в устоявшуюся, более-менее соразмерную человеку городскую среду привела старожилов в ужас и вдохновила их на упорную, многолетнюю борьбу.
Дело приняло специфический градозащитный оборот в 2016 году, когда выяснилось, что принадлежащий застройщику земельный участок, на котором планируется строительство, находится в границах защитной зоны объекта культурного наследия регионального значения.
«Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В.Б. Перовской с садом» не какой-то новоявленный памятник. Охранный статус она получила еще в 1993 году, но установленных в соответствии с законом зон охраны ансамбль долгое время не имел, поэтому и появилась вокруг него защитная зона - временная, но зато очень строгая.
Посвященная защитным зонам статья 34.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия», как известно, прямо запрещает строительство объектов капитального строительства (кроме линейных объектов) в радиусе 150 метров от границ территории ансамбля. Эта норма заработала 3 октября 2016 года, а два месяца и пять дней спустя, 8 декабря 2016 года, Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга как ни в чем не бывало выдала Корпорации «ЛЭК Истейт» разрешение на строительство. В прокуратуру полетела жалоба за подписью депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга градозащитника Алексея Ковалева. Беззаконие было налицо, и 14 марта 2017 г. заместитель прокурора города направил в адрес вице-губернатора, курирующего Службу госстройнадзора, представление с констатацией допущенного нарушения федерального законодательства и с предписанием в месячный срок устранить нарушение путем отмены выданного разрешения на строительство.
Представления прокуратуры, согласно закону, подлежат безотлагательному рассмотрению органом или лицом, уполномоченным устранить выявленные нарушения, а вот как этот орган или лицо поступит дальше, зависит от его решения. Впрочем, в распоряжении прокуратуры есть целый спектр мер воздействия на непокорных вплоть до обращения в суд. При этом самые упорные субъекты могут сами обжаловать представление прокурора в суде.
Госстройнадзор требованию прокуратуры подчинился. 11 апреля 2017 года вышел приказ о прекращении действия разрешения на строительство на Светлановском, 15А. Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, в котором застройщик пытался отстоять необходимый для реализации проекта документ, посчитал это действие Госстройнадзора вполне законным и притязания застройщика отверг. Соответствующее решение было вынесено 19 января 2018 года.
Тут бы и сказочке конец, но в градозащитных делах хэппи-энды редко даются легко. Корпорация «ЛЭК Истейт» обжаловала решение суда первой инстанции в Тринадцатом арбитражном апелляционном суде. 4 мая 2018 года этот суд встал на сторону застройщика и постановил, что приказ о прекращении действия разрешения на строительство являлся незаконным. Госстройнадзор пытался доказывать свою правоту, но 14 сентября Арбитражный суд Северо-Западного округа оставил решение Тринадцатого суда в силе.
Итак, две кассационные инстанции согласились с тем, что Госстройнадзор Санкт-Петербурга не имел права отзывать ранее выданное разрешение на строительство. Почему же? Позиция застройщика проста: разрешение было отозвано со ссылкой на ст. 51 Градостроительного кодекса РФ и представление зампрокурора города, но в перечне оснований для прекращения действия такого документа, который содержится в этой статье, никаких прокурорских представлений не значится.
Выходит, если прокуратура указала на нарушение закона, это вовсе не основание для того, чтобы нарушение устранять?
Воображение уже рисует разгул коррупции, тысячи незаконных разрешений на строительство, безнаказанно выдаваемые стройнадзорами по всей стране, бессилие правоохранительных органов и показательное унижение общественников...
Разрешение на строительство - не воробей, вылетело - не поймаешь
Пункт 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ содержит закрытый перечень оснований для прекращения действия разрешения на строительство, и все они так или иначе связаны с прекращением прав на земельный участок. Такие основания, как незаконность выдачи самого разрешения и соответствующее указание прокурора и впрямь не предусмотрены.
Идеальное разрешение на строительство описано в пункте 1 той же статьи. Оно представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации всем градостроительным нормативам и, в частности, «допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с (...) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации». Вот это самое ограничение, установленное «иным» законодательством (в данном случае Законом «Об объектах культурного наследия») и было нарушено. Факт нарушения установила прокуратура, и Служба Госстройнадзора его признала.
Законность прокурорского представления застройщик, кстати, тоже пытался обжаловать, но арбитражные суды, включая Тринадцатый, подтвердили правоту прокуратуры. Парадокс - тот же Тринадцатый арбитражный суд через некоторое время вынес решение о незаконности приказа Госстройнадзора, изданного на основании того самого представления.
Абсурдность ситуации очевидна, не очевиден только выход из нее. Служба госстройнадзора прекратила сопротивление. Городской орган охраны памятников (КГИОП), все это время довольствовался скромной ролью привлеченного к процессам третьего лица, а городская прокуратура даже и в этом качестве не фигурировала. Остались те самые семеро смелых - граждане, которые на всех этапах этого скорбного пути также выступали третьими лицами. И их жалоба, поданная в Верховный Суд еще в ноябре 2018 года, неожиданно «выстрелила».
25 апреля они постараются убедить Коллегию Верховного суда в том, что отмена правовых актов принявшим их органом «в порядке самоконтроля» это вполне легитимный механизм, к которому петербургский Госстройнадзор прибег в данном случае правомерно, а вот суды кассационных инстанций, напротив, подошли к делу формально, уклонившись от исследования главного вопроса - о законности выдачи разрешения на строительство.
Градозащитник Николай Лаврентьев, который третий год в качестве юриста ведет эту тяжбу со стороны жителей, новым поворотом дела вдохновлен: «99,9 процента кассационных жалоб в Верховный Суд отклоняются на стадии предварительного изучения, но наша жалоба будет рассмотрена по существу. Такое бывает очень редко, чуть ли не раз в жизни. Это же бывший Высший Арбитражный Суд РФ! То, что они заинтересовались кассационной жалобой каких-то там третьих лиц - обычных граждан, поданной по арбитражному делу, при условии, что ни ответчик - Госстройнадзор, ни КГИОП вообще не обжаловали состоявшиеся незаконные решения, говорит, по крайне мере, о большом интересе у Верховного Суда к нашему случаю».
Post scriptum
А между тем конфликт между желаниями застройщика и требованиями законодательства об объектах культурного наследия на Светлановском, 15А уже перешел в следующую фазу. 15 января 2017 года в связи с установлением зон охраны ансамбля Больницы Ольгинского приюта защитная зона утратила силу, но теперь территория потенциальной стройки оказалась в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, для которой установлено высотное ограничение в 18 метров. «Свечка» высотой 74,85 м в это ограничение никак не вписывается. К тому же выяснилось, что даже без учета соседства с культурным наследием строительство 25-этажного дома на этом месте никак не могло быть разрешено, поскольку Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, принятыми за полгода до выдачи разрешения на строительство, для этого участка была установлена предельная высота в 24,39 метра.
На сегодня действие непотопляемого разрешения приостановлено в рамках другого судебного процесса, инициированного теми же жителями. Срок действия спорного документа истекает 8 декабря 2019 года.
А в начале января на участке появился строительный забор.