И целого мирового ВВП мало

Концессии, ГЧП и памятники архитектуры на заседании Правительства России

«Хранители Наследия»

8 ноября 2018 года на заседании Правительства России обсуждали законопроект, который должен привлечь инвестиции частного бизнеса к восстановлению памятников архитектуры.

Премьер-министр РФ Дмитрий Медведев, согласно сообщениям информационных агентств, выразил надежду, что его принятие «позволит восстановить наиболее важные и красивые исторические здания». Как пояснил премьер-министр, «предлагается возможность для бизнеса взять такое здание в концессию или получить их в рамках соглашений о государственном частном или муниципальном частном партнерстве». По его словам, после восстановления исторического облика инвесторы смогут использовать объект по своему усмотрению в течение всего периода действия соглашения.

На официальном сайте Правительства РФ можно почитать стенограмму брифинга министра культуры России Владимира Мединского после заседания. 

Прежде чем его излагать, нужно отметить фразу министра, с которой вообще невозможно спорить. Это фраза года, а то и десятилетия:

«Мы любые инвестиции потянем. Весь мировой ВВП можно будет направить на восстановление наших памятников, и этим деньгам будет найдено правильное приложение. Наша страна в этом отношении абсолютно уникальна».

Ну а что касается предмета обсуждения, то сказал Владимир Мединский вот что:

«Сегодня на заседании Правительства был рассмотрен вопрос об изменении законодательства в части государственно-частного партнёрства и концессий, касающихся памятников культуры, объектов культурного наследия.

Законопроект был Председателем Правительства поддержан. На самом деле это старый, выстраданный законопроект, который позволяет изменить сам принцип подходов к освоению и восстановлению объектов культурного наследия – старинных усадеб, дворцов, зданий, архитектурных комплексов.

Законодательство, которое действует сейчас, достаточно разнообразно. Оно позволяет иногда арендовать за рубль, иногда выкупать объекты культурного наследия и восстанавливать их. Но всё-таки то, что находится в наиболее запущенном состоянии, с коммерческой точки зрения никакого интереса для бизнеса не представляет. Как правило, это объекты без коммуникаций, находящиеся далеко, руинированные, а строить новое на порядок дешевле, чем восстанавливать старое. Никто с этим не связывается.

В принципе, в отличие от западноевропейских стран, у нас подобного законодательства не существовало. Мы несколько лет над этим работали, прошли очень сложный и долгий путь согласования. И вот наконец премьер принял уже волевое решение – наш законопроект поддержан, будет внесён в соответствующем порядке в Государственную Думу. Надеюсь, что парламентарии как можно быстрее его примут, поскольку никаких иных способов восстановить разрушенные памятники, кроме как привлекая общественную инициативу, привлекая частные средства, нет. Никто в мире ничего другого не придумал».

На вопрос: «Какой предполагается механизм концессионных соглашений по памятникам?» - министр отвечал так:

«Мы постараемся создать, и такая задача поставлена, механизм наиболее простых и гарантированных инвестиций в восстановление памятников. Чтобы памятник после восстановления переходил в собственность участнику ГЧП или в максимально длительное, на много поколений концессионное использование.

При этом самая главная новелла этого законодательства заключается в том, что использовать этот памятник можно будет в соответствии с концессионным соглашением, договором ГЧП. То есть необязательно его восстанавливать как музей. Ведь вы и сейчас можете по концессии восстановить заброшенную усадьбу, но сделать из этого только музей. Найдёте желающих – их не так много, можно сказать, единицы.

По новому же законодательству можно будет сделать из этого объекта культурный центр, деловой центр, отель, какое-то сложное культурное образование, частный театр, что угодно, лишь бы этот памятник обрёл свою новую вторую жизнь».

Что все это может означать? Из прозвучавшего и опубликованного - «главная новелла этого законодательства» все-таки недостаточно ясна.

Никакое законодательство не требует, например, обязательного открытия музеев в восстановленных на частные средства усадьбах. На практике объекты культурного наследия без всяких дополнительных законопроектов передаются в концессии, и случаи эти разбирались на нашем сайте. Хотя примеров немного. В Череповце в октябре 2015 года сразу два памятника архитектуры передавались на 49 лет в концессию с целью их восстановления, причем условия соглашения вовсе не предполагали непременного открытия в них музеев. В Омске в 2016 году шла речь о передаче в концессию сразу 6 или 7 объектов Омской крепости. В Краснодаре в 2018 году назначались сроки передачи в концессию здания кинотеатра «Аврора». И т.д.

Однако на парламентских слушаниях в Госдуме в июне 2017 года констатировалось, что концессии и государственно-частное партнерство (ГЧП) в сфере сохранения наследия фактически не прогрессируют, хотя для этого было уже принято несколько законопроектов.

Звучала и статистика: из 34 известных экспертам проектов ГЧП в сфере сохранения наследия 29 – это льготная аренда памятников и всего 5 – концессионные соглашения.

Назывались и причины: «Отсутствие гарантий по возврату вложенных инвестиций, недостаточная правовая защита имущественных прав инвестора, неизменность титула публичной собственности в отношении объекта соглашения, серьезные ограничения и избыточное согласований действий по использованию ОКН, ограничения на привлечение заёмного финансирования и невозможность изменения целевого назначения объекта после его реконструкции».

Еще ранее, в марте 2014 года, механизмы государственно-частного партнерства обсуждались в Минкультуры РФ. Тогда участники дискуссии среди основных проблем называли отсутствие прямого указания на памятники как возможный объект концессии в законодательстве, а также невозможность изменить назначение реконструированного объекта культурного наследия в рамках концессионного соглашения. Минкультуры уже тогда разрабатывало законодательные предложения, предусматривающие «возможность заключения концессионного соглашения в отношении объекта культурного наследия как самостоятельного объекта концессионного соглашения», «включение объектов культурного наследия в перечень объектов, в отношении которых может заключаться концессионное соглашение». В закон о концессиях также необходимо было ввести понятие «реставрация», поскольку его изначальная редакция предусматривала лишь создание и/или реконструкцию объектов концессионного соглашения.

С учетом вышесказанного, можно предположить, что обсуждавшийся 8 ноября на заседании Правительства РФ законопроект посвящен заполнению именно этих законодательных лакун.

За подтверждением нашей гипотезы мы обратились к экспертам.

Екатерина Хаунина, старший научный сотрудник сектора Экономики искусства Государственного института искусствознания:

- Министр, безусловно, прав в том, что нынешние условия привлечения частных инвестиций в сферу сохранения объектов наследия, тем более аварийных или руинированных - инвесторов не привлекают. Нужно искать новые или дополнительные способы и средства, что и делает Минкультуры. Законодательство о концессиях и ГЧП в области культурного наследия по большому счету не заработало, хотя федеральные нормативные акты на эту тему принимались еще в середине 2000-х годов. Есть примеры восстановления усадеб частными собственниками, но именно собственниками, а не концессионерами. Многих гипотетических инвесторов «отпугивают» и строгие правила реставрации и использования объектов культурного наследия. Как Минкультуры и Правительство намерены решать эту проблему, станет понятнее, когда текст законопроекта будет опубликован.

Вместе с тем, практика показывает, что ряд регионов, на территории которых много усадебных комплексов и других памятников с подобными функциями, в последние годы приняли свои законодательные акты по ГЧП, пытаясь решить проблему спасения памятников от разрушения при крайней скудности бюджетов регионов и муниципалитетов. Но похоже, единственный удачный пример - в Калужской области, где была создана именно концессия для сохранения и развития корпуса музея-усадьбы "Полотняный завод". Еще в 2012 году они начали этот процесс, параллельно создав центр ГЧП. Заметно, что в регионах в последние годы предпринимались попытки запустить механизмы государственно-частного партнерства, создавались свои программы. Их становится все больше. Но потребность в новых механизмах на федеральном уровне, конечно, тоже остро ощущается.

Вадим Соловьев, руководитель «Распорядительной дирекции Минкультуры России»:

- В российском законодательстве о концессионных соглашениях и о государственно-частном партнерстве содержится исключительный список объектов, которые могут быть предметом соответствующих соглашений. Объекты культурного наследия в этом списке не значатся. Да, есть прецеденты концессий, связанных с памятниками, но их приходится включать в них как бы в замаскированном виде – не как объекты культурного наследия, а как объекты недвижимости, государственного имущества. Поэтому в законодательстве о концессиях и ГЧП отсутствует и упоминание о реставрации, работ по сохранению объектов культурного наследия. Мы еще в прошлом году предлагали внести в законодательство соответствующие изменения.

От редакции. Возможно, что к пониманию законодательной новеллы мы сможем приблизиться, если трактовать слова Владимира Мединского - «ведь вы и сейчас можете по концессии восстановить заброшенную усадьбу, но сделать из этого только музей» - не буквально, а образно. Речь может идти не о музейном предназначении концессионного объекта, а об охранных ограничениях, связанных с его использованием и приспособлением. Как известно, широко бытует и постоянно высказывается мнение (не понятно, впрочем, на чем основанное), что сохранение памятника по процедурам 73-ФЗ не позволяет частному инвестору обращаться с ним иначе, чем с музеем, перепланировать и использовать по своему усмотрению.

Практика, конечно, чуть ли не ежедневно учит нас обратному. Не эту ли практику призван законопроект легализовать? Вспомним, что и на думских слушаниях 2017 года в качестве одной из основных преград на пути бурного потока частных инвестиций в наследие фигурировали «серьезные ограничения и избыточное согласований действий по использованию ОКН».

Досье. На парламентских слушаниях в Госдуме в июне 2017 года руководитель «Распорядительной дирекции Минкультуры России» Вадим Соловьев выступил с конкретными предложениями по внесению изменений в законодательные акты об объектах культурного наследия и концессионных соглашениях. Весьма вероятно, что некоторые из этих предложений включены в «старый, выстраданный законопроект», представленный на заседании Правительства России 8 ноября 2018 года.