Что делать, когда государство и бизнес не доверяют друг другу

Андрей Жуков, советник руководителя АУИПИК 

Данный материал посвящен возможности и пользе применения давно апробированных финансовых технологий привлечения инвестиций в сохранение памятников, которые являются универсальными почти для любой хозяйственной отрасли. А также указывает на нормы права, которые ограничивают и государство, и потенциальных частных инвесторов в части создания по-настоящему эффективного партнёрства.

Проблема № 1. Острая финансовая недостаточность

Дефицит финансирования реставрационных работ на объектах культурного наследия из средств государственных субсидий, вызванный сокращением государственных бюджетных расходов, в последние три года стал причиной значительного снижения темпов вовлечения в реставрацию памятников истории и культуры. В связи с сокращением государственных заказов на проведение ремонтно-реставрационных работ, многие предприятия реставрационной отрасли находятся в длительном ожидании очередного заказа и поэтому готовы снижать максимальную начальную стоимость реставрационных работ, заявленную заказчиком на конкурсе, до самых минимальных показателей. Зачастую, предложения подрядчиков о снижении начальной максимальной цены контракта превышают 10%, а скидки по заказам на проектирование достигают и 25%. Не велика тайна, что стоимость общестроительных работ значительно ниже стоимости ремонтно-реставрационных, поэтому в целях экономии денежных средств, в процессе выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия, реставраторы вынуждены привлекать низкооплачиваемые, низко-квалифицированные кадры и используют наиболее дешёвые материалы. При этом результаты, выполненных ими работ, сильно разнятся с проектными требованиями.

Уже не редкость - случаи, когда вместо объекта культурного наследия, по итогам работ по его «сохранению», мы получаем кондовый новодел, лишь отдалённо напоминающий памятник, поскольку самые недобросовестные участники этого рынка только декларируют реставрацию памятника, а в действительности сносят памятник до основания и на его месте возводят новое здание. Результат печальный! Уже стали некорректными утверждения, что здание «Манежа» построено по проекту А. А. Бетанкура в 1817 году, что гостиница «Москва» спроектирована Л. Савельевым, О. Стапраном и А. Щусевым в 1933-1935 годах и, что здание «Военторга» на Воздвиженке построено в 1910‑1913 годах по проекту архитектора С. Залесского. Все эти объекты пополнили длинный ряд невосполнимых архитектурных потерь за последние два десятилетия.

Министерство культуры РФ крайне озабочено сложившейся ситуацией, которая усугубляется ещё и тем, что памятники «уходят» из владения государства и муниципалитетов через коррупционные схемы по приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, за которыми памятники ранее были закреплены на праве хозведения. Как правило, это далеко не руинированные или аварийные объекты, а вполне эксплуатируемые здания.  Проблема привлечения частных инвестиций стала краеугольным камнем в деле сохранение памятников. Потенциальным инвесторам предлагаются самые разные формы сотрудничества в рамках государственно-частного партнёрства. На презентации каталога «Ярославские усадьбы», прошедшей 7 февраля 2017 года в Институте культурного и природного наследия имени Д.С. Лихачева, замминистра ведомства Олег Рыжков заявил: «У меценатов и государства нет средств, чтобы восстановить, да еще содержать все старые усадьбы. Нет, нужно придать русской усадьбе современный экономический смысл». По словам замминистра, усадьбы можно превратить в экономические центры, в которых будут развиваться агробизнес, традиционные ремесленнические производства и туризм. «Сама усадьба, дом, станет брендом каждой такой территории», — подчеркнул он. Иными словами — капитализация объектов культурного наследия может стать не только основой для их сохранения, но и послужить плодородной почвой для экономического развития локальных территорий.

Проблема № 2. Дефицит доверия

Но есть один важный аспект, отмеченный бывшим замминистра культуры Московской области Светланой Горушкиной в статье, посвящённой проблемам и перспективам государственно-частного партнерства в деле сохранения объектов культурного наследия. В частности, автор указывает на проблему ожиданий партнеров, участвующих в проекте реставрации памятников - с уже ставшей традиционной, структурой сделки, в которой, на частного инвестора возлагаются все риски, связанные с исполнением работ, установленных охранным обязательством. Государство надеется, что бизнес вложит свои средства, а бизнес, со своей стороны, готов заплатить за недвижимость и получить её в собственность, поскольку не доверяет государству, которое, в свою очередь, не верит в намерения бизнеса исполнить необходимые реставрационные работы. В результате стороны не могут прийти к соглашению и не спешат сдвинуться с места, а заложником этой ситуации на долгие годы стали объекты культурного наследия. Ведь действительно, при оценке своих рисков инвесторы пытаются выявить все возможные факторы, способные повлиять на исполнение обязательств по завершению ремонтно-реставрационных работ и, к сожалению, приходят к выводу, что доля субъективности в таких рисках слишком велика. Поэтому предпочитают отказаться от очень, на первый взгляд, заманчивого предложения — по окончании ремонтно-реставрационных работ получить объект в аренду с очень условной арендной ставкой  на длительный срок или даже приобрести объект в собственность.

К сожалению, сегодня самым распространённым источником фондов денежных средств, для финансирования работ по сохранению объектов культурного наследия, были и остаются средства государственных учреждений и предприятий, в ведении которых находятся памятники, а также государственные субсидии, направленные на финансирование работ по их сохранению в рамках государственного задания. Например, основной функцией Агентства по управлению и использованию памятников истории и культуры является обеспечение сохранения объектов культурного наследия, находящихся в оперативном управлении Агентства. Деятельность Агентства включает в себя самый широкий спектр задач, решение которых, способствует сохранению памятников. Единственный эффективный источник собственных средств Агентства — доходы от сдачи в аренду площадей, находящихся в его оперативном управлении. Специфика объекта культурного наследия зачастую ограничивает пользователя унифицировать форму эксплуатации используемой площади, а предложения арендодателей в новостроях составляют серьёзную конкуренцию на рынке аренды. Кроме этого, обременения арендаторов требованиями выполнения работ по сохранению, арендуемых ими объектов культурного наследия, ещё в большей степени ограничивают Агентство в выборе эффективного пользователя. Попросту говоря, спрос потенциальных арендаторов на руинированные и аварийные объекты не высок, а расходы правообладателя на содержание и обслуживание таких объектов с течением времени не снижаются.

Внутренний источник финансирования

В своих ежегодных Посланиях Федеральному собранию от 3 декабря 2015 года и 1 декабря 2016 года, Президент России В.В. Путин определённо сформулировал мысль о необходимости использования внутренних источников финансирования корпоративных программ посредством выпуска и продажи облигаций. В частности, он отметил: «Для обновления экономики нам следует активнее использовать инвестиционный потенциал внутренних сбережений. Я прошу ЦБ и Правительство представить предложения по развитию рынка корпоративных облигаций, о  чём мы тоже уже неоднократно говорили. Необходимо упростить процедуру их выпуска и приобретения. А чтобы инвесторам, гражданам было выгодно вкладывать средства в развитие отечественного реального сектора, предлагаю освободить от налогообложения купонный доход на эти облигации, в том числе, от налога на доходы физических лиц».

 Ну чем не решение проблемы привлечения денежных средств в реставрационную отрасль?!

Во-первых, облигация — это эмиссионная ценная бумага, удостоверяющая существование договора займа между её владельцем (займодавцем, инвестором) и эмитентом (заёмщиком). Важно отметить, что облигационный заём предоставляется на условиях, объявленных заёмщиком. Во-вторых, облигация — это капитальная ценная бумага. В период её обращения инвестор может получать дополнительный доход от владения такой бумагой помимо купонного дохода. Например, использовать облигации в качестве залогового обеспечения в своих кредитно-заёмных операциях. В-третьих, отчуждение облигации третьим лицам не влечёт для инвестора никаких правовых последствий в отличие от передачи векселя. Ну, и в-четвёртых, порядок выпуска, обращения и погашения облигаций регламентированы Законом о рынке ценных бумаг и Стандартами эмиссии, т.е. права инвестора облигаций и их эмитента защищены законом.

Облигации размещаются у инвесторов по подписке, посредством заключения сделки купли-продажи облигаций, где эмитент — продавец, а инвестор — покупатель. Подписка может быть открытой (публичной), в случае размещения облигаций среди неопределённо широкого круга лиц, либо закрытой (частной), в случае размещения облигаций среди заранее известного круга инвесторов. Здесь важно отметить, что целесообразность публичных подписок обусловлена очень большими объёмами привлекаемых займов. В отличие от облигационных займов, размещаемых по закрытой подписке, к регистрации облигационных займов, размещаемых публично, предъявляется множество дополнительных требований. Публичное размещение облигаций характерно для выпусков таких эмитентов, как  Газпром, Лукойл, Сбербанк, ВТБ и пр.

Закрытая подписка

На наш взгляд, для структурирования вышеуказанных сделок по привлечению инвестиций в реставрацию конкретного объекта культурного наследия, наиболее предпочтительной выглядит закрытая подписка. Во-первых, потому что для размещения облигаций по закрытой подписке нет необходимости выпускать проспект эмиссии с раскрытием информации об эмитенте облигаций и его хозяйственной деятельности, нет необходимости в привлечении финансового консультанта, нет необходимости в биржевом листинге и поддержке рыночных котировок своих облигаций и пр. Условия займа закрепляются лишь в условиях выпуска, подлежащих регистрации у государственного регулятора национального рынка ценных бумаг (Службы Центрального банка по рынку ценных бумаг). Во-вторых, потому что размещение облигаций может быть осуществлено среди инвесторов, определённо заинтересованных в приобретении облигаций конкретного выпуска. Например, у инвесторов, связанных с реставрационной деятельностью. Такая форма размещения может определить круг участников конкурса на проведение ремонтно-реставрационных работ на объекте культурного наследия, для реставрации которого привлекался конкретный облигационный заём. В качестве стимула, на конкурсе, владельцам облигаций могут быть  предоставлены дополнительные преференции, зависящие от размера пакета облигаций конкретного выпуска (число облигаций во владении инвестора от общего числа облигаций данного выпуска). Таким образом, участник конкурса с большими преференциями будет иметь возможность предоставить наименьшую скидку от максимальной начальной цены контракта, заключаемом на конкурсе. При этом следует отметить, что стремление участников конкурса к получению необоснованных преференций на конкурсе, становятся причиной порождения коррупционных схем и иных правонарушений в области антимонопольного законодательства. Обоснованность предоставления преференций участникам конкурса позволит значительно минимизировать или исключить вероятность возникновения таких правонарушений.

Условия обслуживания (выплата купонного дохода) и погашения посредством выкупа облигаций эмитентом либо лицом, предоставившим обеспечение для целей выпуска облигаций, указываются в условиях выпуска. Среднесрочные облигации (со сроком обращения от 1 года до 5 лет) могут иметь невысокий фиксированный купонный доход относительно размера выпуска, а условиями погашения может быть предусмотрена конвертация (обмен) облигаций в акции организации эмитента облигаций (акционерного общества), если эмитентом была организация, специально образованная для цели данного выпуска облигаций. Кроме этого, представляется целесообразным при образовании  такого акционерного общества внести в его капитал имущественный комплекс, в т.ч. объект культурного наследия, для реставрации которого привлекался облигационный заём.

С трендом роста стоимости

Очевидно, что инвестор будет рассматривать облигацию такого выпуска, как простую (не конвертируемую) облигацию, лишь на момент её приобретения. По мере увеличения размера добавленной стоимости в процессе ремонтно-реставрационных работ на объекте, капитал организации эмитента будет увеличиваться, что повлечёт за собой рост стоимости акций организации эмитента. В данном случае инвестор традиционно рассматривает приобретённую облигацию, как акцию (акции) с трендом роста её стоимости. Таким образом, целесообразность конвертации облигаций в акции в период их обращения (до даты погашения) напрямую зависит от эффективности капитализации фондов денежных средств, вырученных от продажи облигаций, посредством их вложения в ремонт и реставрацию объекта культурного наследия, внесённого в капитал организации эмитента облигаций. 

Примерная модель оценки облигаций, конвертируемых в акции, приведена на рисунке 1:

рис.1:

Допустим, в определённый момент времени организация-эмитент разместила 5-летние конвертируемые облигации с номинальной стоимостью одной облигации 1000 рублей и годовым купонным доходом 8%. Если рассматривать конвертируемую облигацию, как простую, то её внутренняя стоимость будет расти во времени обратно пропорционально доходности (на графике – в области между зелёной и красной линиями), т.е. если первичный инвестор додержит облигации до истечения срока их обращения, то он получит максимальный доход, как по простой облигации из расчёта 8% годовых, что составит 400 рублей за 5 лет с одной облигации.

Очевидно, что конвертация облигаций в акции становится целесообразной лишь на растущем тренде стоимости акций. Это и определяет интерес инвестора к конвертируемым облигациям. Эффективная капитализация фондов денежных средств на объектах капитального строительства порождает рост стоимости акций организации эмитента, исчисляемой из показателей рыночной стоимости всех чистых активов организации эмитента, в т.ч. всех его прав, связанных с объектом капитального строительства и земельным участком, на котором такой объект расположен.  Поэтому рост стоимости акций будет определяться не только ростом затрат на создание объекта капитального строительства (стоимость металла, стекла, бетона и т.д.), но и растущей рыночной стоимостью, связанных с объектом, прав. На графике рост стоимости акций выражен синей линией.

Право инвестора на обмен облигаций на акции в период обращения облигаций представляет собой отдельный опцион (в данном случае - право совершить обменную сделку), позволяющий увеличить доходность инвестора от владения дорожающими акциями. Такой опцион, как производная от конвертируемых облигаций, тоже имеет определённую стоимость. При этом, стоимость обслуживания конвертируемых облигаций, как правило, определяется размером премии за такой опцион (конверсионная премия), и имеет более низкий показатель по сравнению с простыми облигациями. Например, если купонный доход по простым облигациям составляет 8% годовых, то по конвертируемым облигациям такой показатель может составить 6,5% годовых с учётом 1,5% конверсионной премии.

Конверсионная стоимость конвертируемой облигации (на графике – фиолетовая линия) получаемая путем умножения коэффициента конверсии на текущую рыночную стоимость акции, – это стоимость, которая будет получена инвестором при обмене облигации на акцию. Число облигаций, соответствующее одной акции в определённый момент времени называется коэффициентом конверсии.

Как создать эмитент

К слову об образовании акционерных обществ-эмитентов… Например, общества-эмитенты облигаций могут быть созданы посредством их образования акционерным обществом со 100-процентным государственным участием, т.е. организация-эмитент – это дочернее акционерное общество акционерного общества со 100-процентным государственным участием. Одна материнская организация может образовать любое количество дочерних, численность которых, зависит от количества объектов культурного наследия, вносимых в капитал дочерних организаций.

Что же в итоге? А в итоге, государство, опосредованно через общество со своим 100-процентным участием, приобретает долю в капитале акционерного общества (пакет акций), которое является владельцем (собственником) полностью отреставрированного или восстановленного объекта культурного наследия. Интересы опосредованного государственного участия в капитале такого акционерного общества могут определяться, например, преимущественным правом владения привилегированными акциями (без права голоса, но с фиксированным доходом), доля которых может достигать 25-ти процентов капитала общества. Например, Уставом акционерного общества может быть установлен размер дивиденда и ликвидационная стоимость привилегированных акций, определяемой в твердой денежной сумме или в процентах к номинальной стоимости привилегированных акций. Кроме этого, условиями выпуска может быть установлено ограничение в отношении количества акций, подлежащих обмену на облигации. Например, доля акций, участвующих в конвертации, может быть ограничена 75-ю процентами за вычетом одной («золотой») акции. При этом Уставом организации эмитента может быть установлено ограничение в части принятия решения общего собрания акционеров по увеличению или уменьшению размера капитала общества, ликвидации, реорганизации общества, совершению обществом крупных сделок и т.д.,  числом голосов, не менее 75-ти процентов. Очевидно, что такая форма партнёрства инвестора (инвесторов) и государства в акционерном обществе, в качестве его акционеров, не является дискриминационной по отношению к инвестору, поскольку предоставляет инвестору самые широкие права принимать самостоятельные решения в части выбора формы разрешённого использования объекта культурного наследия, а эффективность деятельности инвестора в хозяйственном обществе обусловлена лишь его предпринимательской способностью. В свою очередь, государство будет иметь возможность устанавливать ограничения на управленческие решения, оказывающие влияние на отчуждение имущества акционерного общества.  

 

Право купонного дохода

Также следует учесть и возможный рост задолженности организации эмитента облигаций перед лицом, предоставившим обеспечение для цели выпуска облигаций, в связи с их обслуживанием. Например, если облигации были обеспечены поручительством другого лица, то условия возмещения всех издержек поручителя в связи с обслуживанием облигаций  должны быть определённо выражены в договоре поручительства, который является неотъемлемой частью условий выпуска облигаций, указанных в Решении о выпуске облигаций, подлежащем обязательной государственной регистрации. Такая структура сделки является фактором, побуждающим инвестора конвертировать приобретённые облигации в акции, чтобы не наращивать перед поручителем кредиторскую задолженность акционерного общества эмитента, акции которого, инвестор приобретает путём конвертации облигаций. Между тем, существуют и другие способы аккумулирования фондов денежных средств, предназначенных для выплаты купонного дохода по облигациям. Например, отсрочка и перенос даты выплаты купонного дохода на следующий период с резервированием суммы выплаты даёт инвестору возможность сохранить своё право на получение купонного дохода на период времени до принятия решения о конвертации своих облигаций в акции. При этом исключается рост кредиторской задолженности акционерного общества-эмитента перед поручителем по обслуживанию облигаций организации эмитента.        

Очевидно, что представленная форма привлечения инвестиций в сохранение объектов культурного наследия — это одна из форм государственно-частного партнёрства, которая не только позволит частному инвестору прогнозировать свои инвестиционные риски, но и в перспективе даже может послужить катализатором инвестиций в капитал организаций, занятых в сфере сохранения памятников. Привлечение инвестиций в капитал таких организаций может быть обусловлено их преимущественным правом участия в государственно-частном партнёрстве, что в свою очередь, повысит способность организаций-реставраторов формировать свои коллективы за счёт наиболее квалифицированных кадров, ибо, как отметил замминистра культуры О.В. Рыжков: «К памятнику должны прикасаться только те, кто умеет это делать». Кроме этого, несомненным преимуществом использования облигационных займов в инвестиционных программах является их «прозрачность» в части контроля размера фондов привлечённых денежных средств, поскольку  государственной регистрации подлежит не только Решение о выпуске облигаций, но и Отчёт о его итогах с раскрытием информации о размере сделок купли-продажи облигаций выпуска.

Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры располагает всем необходимым потенциалом для принятия участия в облигационном займе в качестве лица, предоставляющего обеспечение для цели выпуска облигаций (например, в форме поручительства). Агентство владеет имуществом, балансовая стоимость которого, достаточна для обеспечения выпуска облигаций. Агентство получает доходы от текущей хозяйственной деятельности, достаточные для обслуживания облигационного займа в части регулярного погашения купонного дохода. Персональный состав Агентства обладает достаточной квалификацией и опытом для осуществления функции технического заказчика и генерального подрядчика, что, несомненно, играет важную роль в обеспечении надлежащего контроля за исполнением охранного обязательства в процессе выполнения работ по сохранению памятника.

Примерная структура выпуска и размещения конвертируемых облигаций приведена на рисунке 2:

В качестве одного из субъектов, в указанной структуре, представляется целесообразным использовать хозяйственное общество со 100-процентным государственным участием, например, Открытое акционерное общество «Распорядительная дирекция Минкультуры России» (в структурной схеме - ОАО РДМК), которому, в порядке приватизации, из казны переданы объекты культурного наследия, состояние которых признано неудовлетворительным (руинированные объекты). Эксплуатируемые объекты культурного наследия (в удовлетворительном состоянии) могут быть переданы в оперативное управление Агентства по управлению и использованию памятников истории и культуры (в структурной схеме - Агентство) для увеличения доходности Агентства от их эксплуатации.

В свою очередь ОАО РДМК правомочно образовать дочерние  акционерные общества, в оплату капитала которых (в обмен на их акции), будут переданы приватизированные руинированные объекты, принадлежащие РДМК на праве собственности (в структурной схеме – непубличные АО, наименования которых, соответствуют наименованиям объектов культурного наследия, согласно их наименованиям в реестре объектов культурного наследия).

Предполагается, что дочерние общества ОАО РДМК заключат с Агентством договоры поручительства для цели выпуска облигаций, эмитентами которых, являются дочерние общества ОАО РДМК, а Агентство - поручителем. Договоры поручительства своими условиями могут предусматривать, например, обязанность эмитентов облигаций заключить с Агентством договоры генерального подряда на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия и передать Агентству всю выручку от размещения облигаций в качестве оплаты таких работ. 

Далее, следует регистрация выпуска и размещение у инвесторов облигаций, конвертируемых в акции, по которым Агентство предоставило обеспечение своим  поручительством за эмитентов таких облигаций.

К сожалению, на сегодняшний день, Закон о некоммерческих организациях ограничивает бюджетные учреждения в части совершения сделок с ценными бумагами. Например, нормой пункта 14 статьи 9.2. Федерального закона от 19 января 1996 года № 7-ФЗ установлено такое ограничение, но диспозиция этой нормы содержит отсылку к федеральным законам, устанавливающим иное. Кроме этого, пунктом 5 статьи 123.22. Гражданского кодекса РФ установлено ограничение для бюджетных учреждений в части ответственности по их обязательствам. В частности, бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем, закреплённым за ним имуществом, за исключением особо ценного движимого и недвижимого имущества. В свете поручения Президента России  Центральному банку и  Правительству  представляется целесообразным внести изменения в соответствующие законы и нормативные акты, разрешающие и способствующие участию бюджетных учреждений в выпуске облигационных займов, в отношении учреждений, занятых в сфере сохранения объектов культурного наследия для цели финансирования инвестиций в ремонт и реставрацию таких объектов. Например, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ может быть дополнен нормой, устанавливающей регламент участия учреждений Министерства культуры РФ, занятых в сфере сохранения объектов культурного наследия, в привлечении инвестиций посредством выпуска и продажи облигаций, в т.ч. устанавливающей особый порядок распоряжения имуществом бюджетного учреждения для покрытия его обязательств в связи с выданным поручительством по облигационному займу другого лица. Норма Гражданского кодекса, устанавливающая ограничения для бюджетных учреждений, в части их ответственности, могла бы быть дополнена диспозицией: «… если иное не установлено законом».

Хочется верить, что такая законодательная инициатива, исходящая от Министерства культуры Российской Федерации,  может получить одобрение в Правительстве, поскольку указанное дополнение в Федеральном законе об объектах культурного наследия способно породить исключение из общего правила, устанавливающего ограничение в части совершения сделок с ценными бумагами бюджетными учреждениями и распоряжения закреплённым за ними имуществом, лишь для учреждений, чьим основным видом деятельности является сохранение объектов культурного наследия. Кроме этого, условия каждого облигационного выпуска, предусматривающие участие бюджетного учреждения, будут требовать одобрения Министерства культуры, как титульного учредителя бюджетного учреждения, и Росимущества, в качестве государственного регулятора распоряжения государственным имуществом, закреплённым за учреждением-участником облигационного займа.