"Сегодня - время быстрых действий"

КРТ – инструмент стремительного развития или градостроительной чрезвычайщины?

Понятие комплексного развития территорий появилось в законодательстве в 2020 году. С тех пор аббревиатура КРТ обросла разными смыслами, ассоциациями и опасениями. Взаимоотношения КРТ и исторической среды складываются непросто, чаще конфликтно, но работа по сближению позиций идет. Какая – об этом наш разговор с директором Департамента комплексного развития территорий Минстроя РФ Марией Синичич. 

***

– Мария Владимировна, а зачем вообще нужны КРТ? Неужели нельзя развивать территории в рамках генпланов, Градостро ительного кодекса, ПЗЗ, нормативной базы по достопримечательным местам, историческим поселениям, охранным зонам?

– Механизм КРТ позволяет существенно сократить инвестиционно-строительный цикл. Все новые изменения по территории должны соответствовать триаде: генплан, ПЗЗ, документация планировки территорий. Есть мнение, что эту процедуру мы очень зарегламентировали, что не дает возможности быстрого развития и решения амбициозных задач, которые поставлены сегодня по обеспечению комфортным жильем и созданию современной среды. КРТ определило документацию по планировке территорий как основной документ, а внесение изменений в Генплан и ПЗЗ сделало частью мониторинга реализации. При этом соблюдаются все нормативы ЗОУИТ (зоны с особыми условиями использования территорий) и НГП (нормативы градостроительного проектирования).

Второй важный момент состоит в том, что КРТ позволило четко регламентировать взаимодействие с правообладателями и собственниками при развитии застроенных территорий: прописано, как проводить общественные обсуждения, что делать с нежилой застройкой, как быть в случае, если актуальное использование участка не соответствует разрешенному, и т. д.

Что касается ОКН, то у нас есть постановление Правительства РФ от 8 июня 2021 г. № 871 «О внесении изменений в постановление Правительства Россий ской Федерации от 17 мая 2017 г. № 579», которым определены правила согласования включения в границы территории комплексного развития земельных участков и расположенных на них объектов культурного наследия, находящихся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальной собственности, с целью сохранения. Это еще один шаг на пути в работе с редевелопментом территорий.

Это позволило нам не «вырывать» объекты из границ КРТ, а наоборот – включать их в общий контекст КРТ, вовлекая их в хозяйственный оборот.

По факту неотъемлемой частью ОКН является и их территория, регулируемая режимами и регламентами. Зачастую ОКН стоит и погибает, мы же, вовлекая его в КРТ, обязываем то лицо, которое реализует КРТ, заниматься этим объектом. Прописываем это в договоре – с указанием сроков и порядка мероприятий. Финансирование – соответственно – идет от того юридического лица, которое реализует КРТ.

– Но не является ли в таком случае КРТ и триггером для пересмотра границ и режимов охранных зон?

– Это возможно, но не обязательно.

– Честно говоря, КРТ немного отдает «чрезвычайщиной»: вот, захотели – застраиваем, независимо от того, что территория сама по себе живет и развивается. Свежий пример в Москве – проект КРТ, включающий территорию исторической Пуговичной фабрики на Бакунинской улице. Там был маленький музейчик, энтузиасты сделали какую-то свою концепцию развития, экскурсии, мастерские, коворкинги... Теперь КРТ – и все хотят снести.

– Хотелось бы заметить, что на протяжении долгих лет территории исторических центров развивались разнонаправленно. Как результат – здесь много аварийных многоквартирных домов, ветхих домов без централизованных систем инженерно-технического обеспечения. Кроме того, здесь расположено множество объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Конечно, если здания не имеют официального статуса памятника, то сохранить их сложнее. Если нет ограничений в виде ОКН и соответствующих им зон и регламентов, то в этом случае мы говорим: да, на территории КРТ возможна любая градостроительная деятельность. Но ведь это ответственность города. Муниципальная власть ведь в курсе (по крайне мере, должна быть в курсе) того, что является для города важной градостроительной средой, элементом идентичности и – соответственно – регулирует границы внедрения КРТ, исходя из этих представлений. Поэтому мы не можем говорить о КРТ как об инструменте уничтожения исторической среды. Скорее, у нас есть даже обратные примеры. Скажем, сейчас идет преобразование Большой Ивановской мануфактуры в объект городского значения: там создаются кампусы, воссоздается производство, строится жилье. Ранее это была заброшенная промзона, но за восемь месяцев через КРТ мы ее преобразовали, назначили новые виды разрешенного использования, туда зашли инвесторы, был привлечен инфраструктурный бюджетный кредит. Идея трансформации БИМ была поддержана Президентом.

Фото: рендеры проекта КРТ Большой Ивановской мануфактуры

– Не каждому историческому объекту или территории везет с вниманием первых лиц государства. Как вообще происходит выбор территории под КРТ?

– Здесь можно двигаться несколькими треками. Первый – самый позитивный. Это когда «разбирается» город целиком и местные архитекторы выбирают площадки, которые градостроительно подходят под КРТ. Это может быть инициатива администрации города или поручение Президента, как было в случае с Дальним Востоком и Арктикой. Хороший пример развития исторической части города через мастерплан – центральная часть Улан- Удэ: там под КРТ идет больше 100 га в центре, идет расселение ветхих домов, формируется новая градостроительная концепция, разработаны режимы и регламенты, есть согласованный мастер-план.

Второй вариант – это, скажем так, точечное внедрение КРТ. То есть руководство муниципального образования или правительство региона говорит: найдите столько-то участков внутри города под жилье. Понятно, что в чистом поле строить уже не актуально, а жилой фонд нужно обновлять и наращивать. И тогда, как правило, все выливается в локальное замещение ветхого жилья.

Ну и третий вариант – это инициатива девелоперов, которые являются правообладателями той или иной территории или могут обратиться в публичные органы власти с инициативой о развитии территории.

В последнее время мы видим интерес девелоперов к застроенным территориям, развитию исторических центров городов. Покупатель выбирает не просто квадратные метры, а среду, которая будет его окружать. Наличие ценных градоформирующих объектов, которые интегрируются в новую застройку, создает дополнительное преимущество территории как для горожан, так и для извлечения прибыли малым бизнесом и застройщиками. Так возникает редевелопмент.

На мой взгляд, все, что связано с приставкой «ре-», сегодня в нашей стране имеет огромный потенциал. Это актуально для исторических центров городов, достопримечательных мест. Не стоит расценивать это как возможности только для строительства жилья – например, можно реализовывать места приложения труда, креативные, образовательные или деловые центры. Если говорить о сложностях такого редевелопмента, то это стоимость реализации и сроки согласования, в том числе в связи с историко-культурной экспертизой, археологическими изысканиями, изменением охранных зон объектов культурного наследия.

– В контексте КРТ нас больше всего интересует судьба исторической застройки. К сожалению, она не всегда имеет соответствующий защитный статус. Есть ли статистика, сколько сейчас в работе проектов, связанных с такого рода объектами?

– На данный момент в 14 городах, являющихся историческими поселениями, реализуются в разной степени этапности 72 проекта КРТ. Они касаются как жилой застройки, так и незастроенных территорий. Но, повторюсь, если застройка не имеет никакого статуса, то мы не можем выделить такие проекты в какую-то отдельную строку статистики.

И все же могу сказать, что сейчас в работе несколько проектов, которые непосредственно затрагивают ОКН. Это вышеназванные Иваново и центр Улан-Удэ, Астрахань – подготовлены несколько проектов в рамках мастер-планов, но пока никаких действий не предпринимается; ну и, конечно же, Нижний Новгород, район Започаинья. На нем остановлюсь подробнее. Там два кейса: набережная, на которой планируется возведение высоток, при этом инвестор отреставрирует прилегающую Благовещенскую слободу, и квартал «Красный Просвещенец». На все Започаинье был разработан план развития, определены территории под сохранение и под реновацию.

– Жители «Красного Просвещенца» вышли из КРТ: по их мнению, это угрожало строительством высоток и разрушением уникального деревянного квартала 1920-х годов. Тем не менее, нечетная часть улицы Невзоровых, исторически относящаяся к «Красному Просвещенцу», осталась в зоне КРТ и, судя по всему, будет застроена. То есть говорить о сохранении исторического облика здесь не приходится. В чем здесь причина: инструмент КРТ несовершенен или пользуются им не во благо?

– Надо понимать, что все, что касается таких категорий, не имеющих законодательного выражения, как идентичность, сохранение исторического облика – это ответственность местной власти. Руководители города, главные архитекторы знают свой город, его традиции и ожидания жителей. Но это, конечно, самый простой ответ.

Градкодексом предусмотрено согласование архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства. И это обязательная часть концепции КРТ. То есть КРТ сегодня – не только виды разрешенного использования и предельные параметры. Сегодня архитектурная концепция должна быть обязательной для исторических центров. Мы не отразили это в федеральном законодательстве, понимая, что затраты на разработку такого раздела концепции опять-таки приведут к увеличению сроков, удорожанию процедур. Но надо понимать, что нелогично сначала сделать концепцию, а потом согласовывать архитектурный облик, который, возможно, всю концепцию сломает, поэтому обычно архитектурно-градостроительный облик сразу и включают в начальный этап, и мы видим все КРТ с визуализацией. Но все это решения регионального уровня. Это их зона ответственности. Одной из целей КРТ и было дать новые полномочия муниципалитетам, поддержать местное самоуправление. И фиксирование определенных процедур по центрам городов используется, иногда включается в региональное законодательство, но это инициатива снизу.

Мы же в Минстрое занимаемся методологией, законодательством, отвечаем на сложные вопросы, анализируем опыт и ошибки. Но мы не отслеживаем и не анализируем каждый региональный проект. Могу сказать: обобщая сложившуюся практику, понимаем, что не всегда предоставленная степень свободы использовалась осмысленно и пошла во благо. Будем, видимо, усиливать контроль и прописывать процедуры…

Уточню также, что есть отдельные федеральные проекты КРТ с федеральным финансированием. Такие проекты – да, мы смотрим. Там тоже попадаются ценные объекты, но в основном они делаются по стандартам «ДОМ.РФ».

Фото: Проект реновации "Красного Просвещенца", предлагаемый правительством области. Источник: Институт развития агломераций Нижегородской области / правительство Нижегородской области

Фото: Проект, который предлагают жильцы. Источник: «Этнос» / «СинАрхия» / Ирина Агафонова

– По каким критериям происходит оценка влияния проекта КРТ на город вообще и его исторический облик в частности?

– Существуют технико-экономические показатели, границы проекта, оценивается количество жилой и нежилой застройки, наличие социальной инфраструктуры. Есть расчет экономических эффектов: рабочие места, налоговые и неналоговые поступления, внебюджетные инвестиции. Конечно, если есть ОКН поблизости, проводится ландшафтно-визуальный анализ. Минстрой учитывает в основном градостроительные параметры – площадь жилья, территории, сады-школы. Иногда приезжаешь и видишь: да, храм-то оказался ниже, чем жилой район вокруг. Потом выясняется, что в 1990-е рядом с храмом был построен несомасштабный дом, а все КРТ и «подтянули» под эту высотку. Конечно, можно посчитать экономическую отдачу от сохранения исторической среды, плюс существуют накопительные эффекты. Но все это больше уже относится к компетенции Минэкономразвития. Сегодня все же время быстрых действий, и мы в Минстрое считаем прямые эффекты. Мое личное мнение, что в перспективе отдача от сохранения исторической застройки превысит эффект от введения тысяч метров жилья. И это вполне поддается подсчету. Мы могли бы сделать методику на этот счет, но пока данный вопрос не в числе приоритетных. Ресурсов на это не хватает.

– А есть ли взаимодействие с Минкультуры в рамках проектов КРТ?

 – Безусловно. С Минкультуры России мы ведем работу с точки зрения вовлечения ОКН в градостроительный оборот в рамках КРТ. Мы начали разрабатывать специальную методику, чтобы инвесторы, которые финансируют проекты комплексного развития, не боялись объектов культурного наследия и понимали расходы. Сейчас и правда проще памятник «вырезать» из территории.

Второе. Мы пытаемся договориться, чтобы Минстрой ставил свою визу при согласовании границ исторических поселений. Если мы хотим развивать жилищное строительство в центрах городов, то надо синхронизироваться с охраной памятников, чтобы зоны будущего развития не «блокировались» охранными документами Минкультуры.

Ну и третья проблема – это несогласованные зоны охраны, документы по истпоселениям и проч. Ситуации, длящиеся годами. Отсутствие четких правил работы на территории не дает ее развивать планомерно и, с другой стороны, может провоцировать различные нарушения и необратимые последствия. В первую очередь, для исторического облика.

Я за то, чтобы мы сохраняли культурный каркас городов. Для этого нужно взаимодействие ведомств. Объемы застройки, фасады и высотность, ОКН и новые дома могут дружить и приносить выгоду друг другу. Отчасти проблема здесь в отсутствии коммуникации между блоками строительства и культуры. Иногда приезжаю в регион, сажаю за один стол замгубернатора по строительству и руководителя госоргана по охране наследия, а выясняется, что… они вообще по работе не общаются. Но ведь реально мы не в конфликте. Мы всего лишь хотим определенности: какие участки можно развивать и с какими параметрами. И тогда мы должны идти быстро: разработали проект, культура свое слово сказала, нашли золотую середину – и вот в этих параметрах развиваемся.

А сейчас: видим ОКН, стараемся его просто обойти – и на этом разговор окончен. Конечно, негативная сторона КРТ – это изъятие и снос. Но здесь есть и элемент трансформации в новый современный облик. Баланс можно найти. Многие застройщики умеют делать качественные красивые проекты. Надо понимать, что КРТ – инструмент новый, эффективный, обоюдоострый, им надо уметь работать. Опыт накапливается и трансформируется.

– Тогда надо подключать местные госорганы охраны. И если Минстрой хочет согласовывать истпоселения, то почему бы и Минкультуры не согласовывать КРТ?

– Этому нет препятствий. Сейчас по нашему законодательству согласование КРТ должно проходить со всеми заинтересованными органами власти. Вопросы – к местным чиновникам: почему или из списка заинтересованных культурный блок просто выпадает, или вырезают территорию с ОКН. В принципе, даже законодательно можно прописать обязательное согласование КРТ на исторических территориях с Министерством культуры.

– Есть ли в мире аналоги КРТ и его применения для исторических территорий?

– Нет. Нигде в мире так быстро не заменяют одни объекты на другие, мы единственная страна, которая переживает второй этап урбанизации. Когда я разговариваю с зарубежными коллегами, рассказываю про наш опыт КРТ, то вижу, что возникает непонимание просто на уровне культурного кода. У нас все происходит быстро. Там договариваться могут десятилетиями. Трудно сказать, что лучше. Но уже сейчас мы можем оценить, как обновится Архангельск – там прекрасные проекты низкой квартальной застройки; как заживет центр Кемерова – 300 га были частными домовладениями, без дорог и благоустройства, его просто объезжали вокруг, а сейчас там прокладывают новую магистраль, сети, тротуары, проводят трамвай.

 – В идеале – какие меры должны быть предприняты, чтобы КРТ стало эффективным инструментом именно сохранения и развития исторического облика наших городов?

 – Во-первых, должно быть не точечное размещение отдельных проектов КРТ, а системное – создание единого «полотна» с учетом развития всего населенного пункта. Это общее положение.

Второе. Когда будет определенность с размещением проектов, они должны проходить все согласования в части культурного развития и сохранения исторического облика города. Здесь обязательно согласование архитектурно-градостроительного облика, объемов, параметров размещения в городской среде. Вплоть до цвета фасадов, чтобы мы не превратили все в безликую массу.

Третье. Для эффективного включения ОКН в проекты КРТ должны быть понятные четкие единые правила работы с такими объектами. Не только для чиновников, но и для инвесторов. Чтобы мы понимали, какие есть препоны, и регулировали их законодательно. Где-то сроки устанавливали, где-то прописывали процедуры по согласованию, чтобы не было единоличного принятия решений.

Подводя итог, можно сказать, что сохранение исторической застройки возможно только через грамотное развитие, а попытки сохранения и консервации без развития центра города неэффективны и приводят лишь к обветшанию. Культурное наследие не должно быть нагрузкой на бюджет, оно должно создавать новые бизнесы, его аутентичность должна обеспечивать приток инвестиций в город.

Здесь на помощь как раз может прийти именно механизм комплексного развития территории с созданием условий для привлечения внебюджетных источников финансирования обновления исторических территорий.

Оригинал интервью опубликован в № 2'2024 г. журнала "Охраняется государством".

Беседовали Евгения Твардовская, Константин Михайлов