Госохрана на нелегальном положении. Эпизод третий. Страх и риск

Константин Михайлов

С тех пор как 22 января 2015 года вступил в силу обновленный Федеральный закон об объектах культурного наследия  мы посвятили два обзора жизни наших памятников в новых законодательных координатах – под несколько претенциозным, но правдивым названием. «Госохрана на нелегальном положении» рассказывала об отсутствии в ряде регионов легитимных (в свете новых требований закона) специализированных госорганов охраны наследия. «Госохрана на нелегальном положении. Эпизод 2. Воспитание чувств» – повествовала об усилиях Министерства культуры РФ по преодолению правового и ментального вакуума и горячих дискуссиях в регионах. Сегодня в нашей героической саге - эпизод третий, посвященный подзаконным нормативным актам, которые должны обеспечивать действие и практическое применение обновленных положений закона.

В.Г. Перов. Представление отчетности об исполнении переданных полномочий в области сохранения объектов культурного наследия.

Вышли последние сроки…

Логично было бы предположить, что корпус подзаконных актов будет если не издан, то хотя бы подготовлен к моменту вступления обновленного закона в силу – к 22 января 2015 года. Ведь этот срок был известен как минимум за три месяца – с конца октября, когда закон был принят и подписан Президентом РФ. В вопросах историко-культурной экспертизы, выявления новых памятников, заключения охранных обязательств, лицензирования и многих других в Федеральный закон внесены существенные изменения, требовавшие соответственных изменений и в системе подзаконных нормативных актов и ведомственных приказов, регулирующих порядок воплощения их в жизнь.

Однако 22 января 2015 года страна встретила без подзаконных актов, вследствие чего из регионов стали поступать сведения о фактическом замораживании действия важных статей закона, касающихся, например, охранных обязательств или выявления новых памятников. То есть о замораживании важных составляющих системы охраны национального наследия. Статьи есть, а порядок их применения, формы документов отсутствуют – а на нет и суда нет.

Создание в регионах – там, где их не было – самостоятельных специализированных госорганов охраны памятников с самого начала 2015 года неуклонно набирало ход, о чем «Хранители Наследия» столь же неуклонно информировали читателей. Процесс создания корпуса нормативных актов тоже набирал ход, но не успевал за созданием новых госорганов, и родившись на свет, они оказывались в той же ситуации, что и «старожилы» - без необходимого нормативного обеспечения.

Зимой, весной и в начале лета ходу работы над подзаконными актами не раз посвящались специальные совещания в Администрации Президента и Совете Федерации; автор этих строк имел удовольствие участвовать в некоторых из них. Поскольку все заинтересованные стороны понимали важность ситуации, еще зимой был установлен – распоряжением вице-премьера Правительства РФ Ольги Голодец – срок, к которому весь корпус подзаконных актов должен был быть представлен в Правительство: 1 июля 2015 года.  

Этот срок тихо и незаметно прошел – без какого-либо подробного и публичного подведения итогов.

Таким образом, минуло более чем полгода со дня вступления в силу обновленного закона, а из всего корпуса подзаконных актов издано только три: это постановления Правительства РФ о государственной историко-культурной экспертизе, о федеральном государственном надзоре за состоянием и сохранением объектов культурного наследия и о критериях признания памятников находящимися в неудовлетворительном состоянии (см. ниже).

По нашей информации, теперь фигурирует новый срок представления подзаконных актов в Правительство РФ – 1 сентября 2015-го.

Эту дату косвенно подтверждает отчет официальной «Парламентской газеты» о заседании в Комитете Совета Федерации по науке, образованию и культуре: комитет «рекомендовал Минюсту ускорить рассмотрение нормативно-правовых актов, необходимых для реализации поправок в закон об объектах культурного наследия». В ходе заседания замминистра культуры РФ Григорий Пирумов сообщил, что большинство актов разработаны и находятся на регистрации в Минюсте, «но этот процесс нередко длится по 2 - 3 месяца».

В результате комитет СФ предложил Минкультуры РФ «до 1 сентября 2015 года направить окончательную информацию о завершении разработки и вступлении в силу нормативных правовых актов, необходимых для реализации поправок в закон об объектах культурного наследия».

В.И. Суриков. Утро перед началом работы комиссии по аттестации специалистов в области государственной историко-культурной экспертизы.  

Не следует, однако, думать, что Минюст либо Минкультуры является в данной ситуации «крайним». По нашей информации, между ведомствами идет весьма активное рабочее взаимодействие, в результате которого проекты документов совершенствуются – отнюдь не по причине бюрократических проволочек. В частности, Минюст настаивает на том, чтобы термины, вводимые новыми нормативными актами, соответствовали действующему законодательству. Например, понятие «диссонирующий объект» вызвало вопросы, поскольку не имеет четкого определения в уже принятых законах и нормативных актах. И т.д. и т.п. – это серьезная работа, которой скоропалительность способна повредить. С другой стороны, жить без подзаконных актов месяцами и годами невозможно, поскольку памятники и люди, работающие с ними, ждать не могут.

Остается надеяться на то, что в обозримом будущем корпус подзаконных актов о культурном наследии все же будет явлен миру. Правда, в том, что это случится именно к 1 сентября, стопроцентной уверенности нет. Но это может быть, тот случай, когда «лучше позже, да лучше».  

Парад-алле 23 подзаконных актов

Для того, чтобы наши читатели лучше представляли себе общую картину процесса (да и возможные сроки его завершения), расскажем о том, в каком состоянии подзаконные акты о культурном наследии находились в середине июля 2015 года. В ходе первоначальных обсуждений фигурировало число «около 30» этих документов, к настоящему времени в списке 23 пункта. Из списка следует, что проекты всех актов были разработаны Минкультуры к началу июля 2015 года.

А.К. Саврасов. Пейзаж зоны охраны объекта культурного наследия.

Итак, парад-алле.

Постановления Правительства Российской Федерации

1. «О внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе».

Издано (№ 569 от 9 июня 2015 г.) 

2. «Об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящемся в неудовлетворительном состоянии».

Издано (№ 646 от 29 июня 2015 г.) 

3. "О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия".

Издано (№ 740 от 23 июля 2015 г.)

4. О порядке предоставления в аренду неиспользуемых объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся в неудовлетворительном состоянии и относящихся к федеральной собственности, и о порядке расторжения договора аренды таких объектов культурного наследия.

Проект разработан, согласован с Минфином и Минэкономразвития, направлен в Минюст РФ. 

В.М. Васнецов. Осуществление федерального государственного надзора за сохранением объектов культурного наследия.    

5. Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия.

Проект разработан, согласован с Минфином, Минэкономразвития, Минприроды, Минстроем, проходит согласование в Минюсте РФ.

Приказы Министерства культуры России

1. «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия».

Разработан, подписан в Минкультуры 4 июня 2015 г., находится на утверждении в Минюсте РФ.

2. О порядке организации историко-культурного заповедника федерального значения.

Разработан, подписан в Минкультуры 23 апреля 2015 г., доработан в ходе консультаций с Минюстом, находится там на утверждении.

3. О порядке использования информации, содержащейся в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, при формировании иных государственных реестров и подготовке нормативных актов.

Разработан, прошел общественное обсуждение, готовится к изданию и согласованию в Минюсте РФ. 

4. О требованиях к содержанию и формам отчетности об осуществлении региональными органами охраны наследия переданных федеральных полномочий, а также к порядку представления такой отчетности.

Разработка приказа приостановлена до выхода Постановления Правительства РФ о федеральном надзоре за сохранением памятников (см. выше). Действующие формы отчетности, утвержденные в 2012 г., подлежат применению в нынешних условиях.

Ф.С. Журавлев. После заключения охранного обязательства.  

5. О порядке выдачи и форме задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России.

Разработка приостановлена до выхода правительственного постановления о федеральном государственном надзоре (см. выше).

6. О порядке проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия.

Подписан в Минкультуры 2 июля 2015 г., направлен на регистрацию в Минюст РФ.

7. О порядке формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия и составе сведений, включаемых в указанный перечень.

Подписан в Минкультуры 2 июля 2015 г., направлен на регистрацию в Минюст РФ.

8. О Положении о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Проект разработан, прошел общественное обсуждение, готовится к изданию и согласованию с Минюстом РФ.

В.Г. Перов. Выдача задания на производство работ по сохранению объекта культурного наследия.

9. О перечне отдельных сведений об объектах археологического наследия, не подлежащих опубликованию.

Проект разработан, готовится к изданию и согласованию с Минюстом РФ.

10. О порядке определения предмета охраны объектов культурного наследия, включенных в реестр в соответствии со ст. 64 Федерального закона об объектах культурного наследия.

Проект разработан, готовится к изданию и согласованию с Минюстом РФ.

11. Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия.

Подписан в Минкультуры 2 июля, направлен на регистрацию в Минюст РФ.

12. О порядке оформления и выдачи паспорта объекта культурного наследия.

Проект разработан, готовится к изданию и согласованию с Минюстом РФ.

В.Д. Поленов. Мониторинг объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии.

13. О порядке передачи государству археологических предметов, обнаруженных в результате проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, работ по использованию лесов и иных работ.

Подписан в Минкультуры 17 февраля 2015 г., доработан в ходе консультаций с Минюстом РФ, находится там на согласовании.

14. «Об утверждении формы и Порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия».

Подписан в Минкультуры 11 марта 2015 г., направлен на регистрацию в Минюст РФ.

15. «Об утверждении формы и Порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия».

Подписан в Минкультуры 30 марта 2015 г., направлен на регистрацию в Минюст РФ.

16. «Об утверждении Порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия».

Подписан в Минкультуры 5 июня 2015 г., направлен на согласование в Минюст РФ.

Аверьянов А.Ю. Внесение проекта подзаконного акта в вышестоящую организацию. 

17. «Об утверждении состава и Порядка утверждения отчетной документации о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, и Порядка подготовки акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, и его формы».

Подписан в Минкультуры 25 июня 2015 г., направлен на регистрацию в Минюст РФ.

18. Об утверждении формы охранного обязательства, порядка его подготовки и утверждения, порядке подтверждения выполнения содержащихся в нем требований.

Подписан в Минкультуры 1 июля 2015 г., направлен на регистрацию в Минюст РФ.

Действия и бездействия

Поскольку суха теория, мой друг, а древо жизни пышно зеленеет, в отсутствие подзаконных актов госорганы в регионах действуют или бездействуют, что называется, по своему усмотрению.

Например, по сообщениям с мест можно заключить, что работа по заключению новых охранных обязательств остановилась – поскольку нет подзаконного акта о его форме, порядке утверждения и подтверждения исполнения (см. выше).

Вот, например, вологодские градозащитники обращаются в региональный госорган по поводу заключения охранных обязательств с новым собственником сгоревшего в 2014 году памятника архитектуры - дома Свешникова на Пречистенской набережной, 18. И пусть не удивляет нас до поры до времени, что объекта культурного наследия нет, а собственник у него есть. Комитет по охране объектов культурного наследия Вологодской области отвечает 22 июля 2015 года (письмо имеется в распоряжении редакции): “Охранные обязательства утверждаются органами охраны объектов культурного наследия в порядке, определенном статьей 47.6 Федерального закона. Форма охранного обязательства, порядок его подготовки и утверждения, порядок подтверждения лицом выполнения содержащихся в нем требований до настоящего времени федеральным органом охраны объектов культурного наследия не установлены. На основании вышеуказанного охранное обязательство с новым собственником объекта культурного наследия по адресу: г. Вологда, Пречистенская набережная, 18 в настоящее время заключено быть не может”.

По нашей информации, ни одного нового охранного обязательства с 22 января 2015 года не заключено и в Москве. Мосгорнаследие тоже ждет выхода подзаконного акта.

А в Свердловской области еще в январе прекратили даже прием документов для оценки состояния объектов культурного наследия – «в связи с изменением правил оформления охранных обязательств».

Г.И. Семирадский. Церемония приемки работ по сохранению объекта культурного наследия, внесенного в единый государственный реестр.

Тем временем в ситуации с выявлением новых памятников региональные госорганы действуют, похоже, каждый на свой страх и риск (хотя, скорее, на самом деле нет здесь ни страха, ни риска).

С января 2015-го Мосгорнаследие хладнокровно отвечает столичным градозащитникам, направляющим в департамент заявки об обнаружении “объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия”, что не в силах принимать по ним решения, пока не выйдет федеральный подзаконный акт на тему выявления новых памятников. То есть не отказывает по существу, а просто “оставляет без удовлетворения”.

В Санкт-Петербурге, напротив, отсутствие подзаконного акта не испугало региональный госорган (КГИОП), и в начале июня 2015-го, он, например, внес в списки выявленных памятников здание начала ХХ века на улице Тельмана.

В Нижнем Новгороде региональный госорган следует «московскому курсу». Например, в июне областное Управление государственной охраны объектов культурного наследия отказало «СпасГраду» в выявлении историко-культурной ценности конструктивистского здания Школы №126, в которой учились три Героя Советского Союза. Согласно ответу Управления, порядок проведения работ по выявлению объектов устанавливается федеральными органами охраны памятников, а порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности - законами и нормативными актами региона. «В настоящее время указанные порядки не установлены. После их установления Управление государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области организует работу по установлению историко-культурной ценности объекта «Школа, где учились три будущих Героя Советского Союза - А.И. Поющев, С.М. Крайнов, Ю.И. Онусайтис», - говорится в письме госоргана.

Ранее, в мае 2015 года нижегородским градозащитникам было отказано в постановке под госохрану  достопримечательного «Места боевой позиции 15 батареи 784 зенитно-артиллерийского полка в годы Великой Отечественной войны». По тем же причинам.

А вот Вологде, видимо, ближе пример Петербурга. Областной Комитет по охране памятников признал в июне 2015 года выявленным объектом культурного наследия здание Городской амбулатории,  против сноса и реконструкции которого боролась “Настоящая Вологда”, причем на стороне застройщика выступил даже областной прокурор.  И опять-таки отсутствие подзаконного акта госоргану не помешало.

Пермский градозащитник Денис Галицкий направил в январе 2015 года в Министерство культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края (продолжает исполнять функции госоргана охраны наследия в регионе, невзирая на требования обновленного закона о создании специализированных органов исполнительной власти по охране памятников – Ред.) заявление о выявлении здания вокзала 1908 года на станции Кишерть. Министерство не стало прятаться за отсутствие подзаконного акта, а приказом от 30 июня 2015 года “на основании проведенных историко-культурных исследований” включило в региональный перечень выявленных объектов культурного наследия не только вокзал, но и водонапорную башню станции Кишерть, да еще и в качестве ансамбля.

Таким образом, под сенью одного и того же Федерального закона о наследии органы власти в одних регионах выявляют новые памятники, в других – отказываются это делать. Великая все-таки вещь – реальный федерализм.

Как мудро заметил один из наших собеседников во властных коридорах, срок принятия подзаконных актов – дело важное, но не главное. «Принять нормативный акт «на каждый чих» - можно. Отчитаться можно, - заметил он. - А дальше что? Как это будет работать? На благо памятников или нет?»

Это очень верные вопросы. Немного нелогично, правда, что они задаются через полгода после вступления обновленного Федерального закона в силу. Впрочем, по меткому слову Жванецкого, «у нас сатириками   не рождаются, их делает жизнерадостная публика из любого, ищущего логику на бумаге».

А мы в сатирики не набиваемся, так что и не будем ее искать.

P.S. Приказы Минкультуры РФ о проектах границ территорий памятников (№ 1 нашего списка) и об отчетной документации и порядке приемки работ по сохранению памятника (№ 17) зарегистрированы Минюстом РФ 24-25 августа и опубликованы 26 августа 2015 года.

Заглавная иллюстрация: И.Е. Репин. Разработка нормативных актов к федеральному закону о культурном наследии.