Историко-культурная экспертиза без иллюзий

«Хранители Наследия»

Председатель Правительства России Дмитрий Медведев подписал Постановление Правительства (от 9 июня 2015 года № 569) о внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденное также Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 года №569). Текст нового постановления опубликован на официальном интернет-ресурсе Правительства.

Постановление стало первым из около 30 подзаконных и нормативных актов, требующих издания либо исправления в связи с принятием в октябре 2014 года и вступлением в силу с 22 января 2015 года значительного количества изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия». О судьбе остальных, которые должны быть представлены в Правительство к 1 июля 2015 года, «Хранители Наследия» обязательно расскажут в ближайшем будущем.

Положение о государственной историко-культурной экспертизе (ГИКЭ) является одним из краеугольных подзаконных актов, поскольку именно на основании заключений ГИКЭ принимаются важнейшие решения в сфере охраны наследия: о включении (либо отказе во включении) в госреестр объектов культурного наследия, утверждении проектов реставрации и приспособления памятников, установлении границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов зон охраны и достопримечательных мест и т.п.

Постановление, разработанное в Минкультуры РФ, должно было, во-первых, привести положение о государственной историко-культурной экспертизе в соответствие с обновленным законом, а во-вторых, дать механизмы разрешения спорных и конфликтных ситуаций, выявленных практикой. И если с первой задачей документ вполне справился, то решение второй, судя по всему, будет вырабатываться привычным методом проб и ошибок.

В соответствие с положениями обновленного закона из сферы ГИКЭ выведены теперь т.н. «заявленные» памятники, или, выражаясь официальным языком, «объекты, обладающие признаками объектов культурного наследия», в отношении которых гражданами поданы в госорганы заявления о постановке их на охрану. По новой редакции закона, признавать или не признавать таковые выявленными объектами культурного наследия должны сами госорганы, без участия аттестованных госэкспертов (отчего и подавать в госорган можно не акт ГИКЭ, а простое заявление). На тему выявления новых памятников также должен быть принят федеральный подзаконный акт, а каждым регионом – утвержден порядок его практического применения.

Важной новацией документа является регламентация реализации принципа гласности ГИКЭ. Он был провозглашен и в прежней версии федерального закона, но практически не применялся, поскольку принцип не был разъяснен и регламентирован подзаконными актами. Отныне госорган охраны памятников в течение 5 рабочих дней со дня получения заключения ГИКЭ и приложений к нему обязан опубликовать их на своем официальном сайте.

Вводится принципиально новая для сферы охраны наследия процедура общественного обсуждения заключений ГИКЭ. Как следует из постановления, за их публикацией на сайте начинается общественное обсуждение – по той же процедуре, что применяется для проектов нормативных актов. В течение 10 рабочих дней со дня окончания общественного обсуждения госорган должен опубликовать на своем официальном сайте «сводку предложений», «с указанием позиции органа охраны объектов культурного наследия». Постановление также обязывает госорган «рассмотреть все предложения, поступившие в установленный срок в электронной или письменной форме».

Таким образом, заключения, подписанные имеющими специальную подготовку и аттестованными Минкультуры РФ госэкспертами, должны будут подвергаться общественному обсуждению. Мысль о применении таких процедур к другим специальным экспертизам, например, техническим, физическим, лингвистическим или фармакологическим, может показаться абсурдной и не пришла пока в голову законодателю, но в отношении культурного наследия это оказывается возможным. О плюсах и минусах такого нововведения – см. ниже комментарий нашего эксперта.

Ранее предполагалось, что подобной оценкой в случае необходимости могут заниматься коллегиальные экспертные органы. Особенно острой эта необходимость становилась в спорных случаях: например, когда один из соавторов акта ГИКЭ записывал «особое мнение» или по одному и тому же предмету имелись две и более экспертизы с противоположными выводами. Проект правительственного постановления предусматривал, что в подобных случаях, «при невозможности принятия решения о выводах заключения экспертизы, орган охраны объектов культурного наследия обязан обратиться к коллегиальному, совещательному органу по научно-методическому обеспечению деятельности по сохранению объектов культурного наследия». Однако в финальном тексте документа этого положения нет. Следовательно, при редактировании проекта по итогам общественного обсуждения решено было не доверять решение спорных вопросов экспертным советам и оставить их на усмотрение самого госоргана. С административной точки зрения, это вполне логично: принципиальные решения экспертных коллективов могут создавать ненужные помехи в осуществлении разнообразных планов. С точки зрения интересов охраны наследия - здесь вряд ли возможен однозначный вывод: от недобросовестных или излишне уступчивых экспертов памятники страдают не меньше, чем от произвола чиновников, а иные эксперты могут оказаться честнее и компетентнее иных экспертных советов.

Некоторые ожидания именно в сфере борьбы за чистоту рядов экспертного сообщества градозащитная общественность возлагала на механизм досрочного прекращения или приостановки госаттестации экспертов, уличенных в нарушении установленных законом принципов ГИКЭ или в фабрикации откровенно «заказных» экспертиз по принципу «чего изволит ясновельможный пан-заказчик». Однако финальный текст постановления обошел и этот вопрос, не установив такого механизма. Получается, что даже в случае выявления и подтверждения «правонарушений» недобросовестного эксперта, он может продолжать свою плодотворную деятельность до истечения срока аттестации. Правда, у Минкультуры остается возможность не аттестовать такого эксперта на новый срок – либо прописать дополнительные механизмы контроля в положении о порядке аттестации.

Для «Хранителей Наследия» - комментарий члена президиума некоммерческого партнерства «Историко-культурный экспертный совет» Бориса Пастернака:

- Постановление привело Положение о государственной историко-культурной экспертизе в соответствие с изменившимися нормами федерального закона. Чувствуется, кстати, что археологическое экспертное сообщество лучше консолидировано, чем наше, архитектурно-искусствоведческое. Его предложения явно нашли отражение в финальном тексте. Мы также должны консолидировать усилия, чтобы наши опыт и наработки были учтены в будущем – вполне вероятно, что эти изменения не последние.

Идея коллегиальных экспертных органов, присутствовавшая в проекте документа, представляется весьма верной, и обидно, что от нее отказались. Во многих европейских странах, в первую очередь во Франции, существуют высшие экспертные коллегии по наследию, состоящие из специалистов с безупречной репутацией и значительным опытом, которым доверяется решение самых сложных вопросов. Институт коллегиального экспертного совета хорош еще тем, что он может в случае необходимости предложить провести дополнительные изыскания, натурные обследования конкретного памятника и т.п.

В нашем случае решено заменить обращение к коллегиальным экспертным органам процедурой общественных обсуждений. Не хотелось бы, чтобы они превратились в формальную процедуру с вывешиванием сводки мнений и ремарками госоргана, почему он не хочет или не может принять их во внимание. Конечно, аттестованные эксперты могут и должны сами принимать теперь участие в этих общественных обсуждениях.

Спорные случаи также, видимо, должны теперь разрешаться с помощью обсуждения в интернете: публикуются две противоположные экспертизы, люди, и госэксперты в том числе, дают к ним замечания, а госорган на их основании делает выводы.

Настораживает ограниченный (по сравнению с прежними редакциями) перечень причин, по которым госорган может отказать в принятии экспертизы: раньше перечислялись конкретные пункты, теперь только общее указание о противоречии законодательству. Мне кажется, что детализированный перечень лучше позволял ставить преграду «странным» экспертизам, где выводы явно не соответствовали содержанию.

То, что из окончательного текста постановления исчез предлагавшийся ранее механизм досрочного прекращения либо приостановки полномочий аттестованных госэкспертов через аттестационные комиссии, возможно, объясняется тем, что этот механизм был прорисован недостаточно четко или слишком лапидарно. Но лучше было бы прописать его более детально – ввести, например, институт предупреждений, установить четкие критерии для «санкций». Можно было бы и здесь прибегнуть к помощи коллегиальных экспертных органов. В любом случае без каких-то инструментов контроля и регулирования в этой сфере не обойтись – возможно, будут внесены изменения в положение об аттестации госэкспертов.

Пока что для этого могут быть использован и институт общественных обсуждений актов ГИКЭ; несомненным благом является четкая регламентация публикаций и их сроков. Если общественное обсуждение выявит многочисленные огрехи либо недобросовестность в акте экспертизы, это должно послужить не только основанием для решения госоргана не согласиться с ним, но и сказаться на репутации и карьере эксперта.

В целом нельзя сказать, что отсутствие в тексте коллегиальных экспертных процедур по сложным и спорным вопросам означает, что госорганы забрали решение их в свои руки: они их и не выпускали из рук. Просто в ходе разработки этого постановления возникли иллюзии, что общими усилиями удастся создать механизм, при котором решения госорганов будут основаны на коллегиальном мнении экспертов-профессионалов с большим авторитетом и опытом. Похоже, мы прошли эту развилку…