Наследие. Национальный план

Сохранение культурного наследия признается важной государственной задачей во многих документах стратегического планирования, но России пока не удается выстроить целостную систему управления наследием

Валентина Музычук, доктор экономических наук, заместитель директора Института экономики РАН

Не для туристов, не для доходов

На протяжении последних двадцати с лишним лет в стране осознается необходимость принятия решительных мер по сохранению культурного наследия. Выделяются немалые бюджетные деньги, реставрируются объекты культурного наследия (преимущественно в экономически развитых регионах), совершенствуется законодательство. Но при этом не сложилось целостного понимания, как выстроить комплексную систему управления культурным наследием в целом. Лет десять назад решение связывали с развитием внутреннего и внешнего туризма. Однако практика развитых стран свидетельствует о том, что наследие сохраняют не для туристов, а прежде всего для себя, для облагораживания окружающего пространства, для формирования культурной среды и гармонизации общественных отношений. Затем очень популярной стала тема государственно-частного партнерства. Однако в сфере сохранения наследия этот механизм не получил широкого распространения, так как предложенные бизнесу налоговые преференции не компенсировали и не смягчали финансовое бремя понесенных издержек. В настоящее время решение проблемы связывают с креативными индустриями, основанными на наследии. Но они предполагают коммерческую деятельность в культурном пространстве. А для того чтобы запустить генерацию денежных потоков за счет использования исторического объекта, нужно сначала разработать проект ревитализации, найти потенциальных спонсоров и инвесторов, а также быть готовыми к значительному временному лагу между вложениями средств и их экономической отдачей. Поэтому до тех пор, пока на культурное наследие будут смотреть как на источник доходов, а не средство гармонизации окружающей жизни, ситуация едва ли сдвинется с мертвой точки.

Проблемы сохранения наследия в современной России напрямую связаны с особенностями отечественной институциональной среды и экономической конъюнктурой. С одной стороны, отсутствие единой системы управления культурно-исторической недвижимостью в стране, передача полномочий по сохранению объектов культурного наследия на региональный уровень, ограниченные возможности профильного департамента Министерства культуры РФ приводят к фрагментарности и сиюминутности управленческих решений в этой области. С другой стороны, хроническая нехватка бюджетных средств в отсутствие действенных механизмов привлечения частных вложений не способствует созданию эффективной системы финансового обеспечения сохранения наследия.

Проблемные особенности

В целом в настоящее время в сфере сохранения наследия можно выделить следующие основные особенности:

– разрыв исторической памяти;

– подлинник/новодел – тонкая грань отличий;

– диктат девелопера: стоимость земли под памятником в разы выше ценности самого строения («Легче снести и построить заново»);

– львиная доля ОКН – в ведении субъектов РФ;

– отсутствие достоверной информации о состоянии и использовании ОКН;

– узкий спектр возможного использования ОКН (культура/индустрия туризма);

– слабый потенциал коммерческого/некоммерческого использования ОКН, трудности с генерацией доходов;

– сфера непривлекательна для частного бизнеса;

– неразвитая система косвенной поддержки государства через налоговые преференции;

– предубеждение относительно права частной собственности на ОКН;

– короткий горизонт планирования, невозможность «игры вдолгую»;

– недоверие к установленным «правилам игры»;

– утилитарный подход к сохранению наследия.

Разрыв исторической памяти – очень серьезный барьер для изменения отношения к проблематике сохранения наследия в общественном сознании. Потомственное владение историческими зданиями на протяжении целого ряда поколений, являющееся системообразующей константой в европейских странах, абсолютно не характерно для России. Это положение закрепилось отказом от реституции дореволюционным собственникам и их наследникам. Социальные катастрофы XX века внесли свою лепту в разрыв исторической памяти россиян.

Опасен для наследия и стереотип в общественном сознании, связанный с готовностью довольствоваться новоделом. В мировой практике вопрос о подлинности и аутентичности памятника – один из краеугольных, поэтому разработаны многочисленные и разнообразные подходы к консервации. Практика сохранения наследия строится на презумпции сохранения подлинности, что неразрывно связано с исторической памятью. В России реконструкция превалирует над реставрацией. Зачастую приходится сталкиваться с ситуациями, когда от объекта остается в лучшем случае остов или фасадная стена. В результате исчезает особая атмосфера, аура памятника, хранившая память об ушедших обитателях и событиях, с ними связанных.

Диктат девелопера с классической установкой «кто платит, тот и заказывает музыку» самым негативным образом проявляется в сфере сохранения культурного наследия. Современные реалии, в которых стоимость земли под памятником в разы выше ценности самого строения, способствуют укреплению порочной практики «снести и построить заново». Зачастую в ход идут приемы в виде предумышленного поджога или сознательного доведения ОКН до состояния, когда восстановить его уже не представляется возможным. И здесь как раз работает принцип исключительно экономической эффективности: построить десятиэтажный офисно-развлекательный центр во всех отношениях выгоднее, чем преодолевать трудности и обременения с реставрацией исторического здания.

Фото: Музей «Усадьба Ф.М. Достоевского Даровое». Конечно, музей - один из лучших способов использования ОКН, но сделать все памятники музеями невозможно

Фото: Отреставраированный за счет средств частного инвестора Дом купца Пантелеева в Москве. Законодательство о наследии максимально приветствует вовлечение памятника в повседневную жизнь

Обстоятельства места

Еще одной специфической чертой отечественного подхода к сохранению наследия является превалирование ОКН регионального значения в общем количестве памятников истории и культуры, что приводит к серьезным диспропорциям с точки зрения исторической значимости памятников и, в свою очередь, отражается на отсутствии потенциальных стейкхолдеров, заинтересованных в их сохранении и использовании, а также соответствующего финансового обеспечения.

Так, в 2022 г. на государственной охране состояли 99 710 объектов культурного наследия и 55 821 объект археологического наследия. По значимости объекты культурного наследия (не археологические) были распределены в 2022 г. следующим образом: 16% объектов относились к ОКН федерального значения (16 079), 80% – регионального значения (79 743) и 4% – местного значения (3888). Все объекты археологического наследия относятся к федеральному ведению. Подобная структура обусловлена сильной зависимостью от финансового положения соответствующих органов власти. В результате многие регионы и подавляющая часть муниципальных образований просто не имеют необходимых и достаточных средств на содержание ОКН. Этим объясняется и огромное количество выявленных, но не поставленных на государственную охрану ОКН. В 2022 г. количество таких объектов достигло 126 932.

Следует отметить, что в зарубежной практике распределение объектов по категориям имеет совершенно иной вид: самое большое количество памятников находится в ведении местных органов власти, на втором месте – памятники регионального значения, а вот объекты, имеющие национальное значение, как правило, по количественному составу уступают другим категориям. Согласно Европейской хартии местного самоуправления (1985), наибольший спектр обеспеченных финансами полномочий должен принадлежать тому уровню власти, который ближе всего к гражданам. Поэтому подавляющая часть ОКН находится там в ведении муниципалитетов и локальных коммун.

В России муниципальные бюджеты не в состоянии обеспечивать сохранность ОКН, поэтому объекты передаются на региональный уровень. В результате наблюдаются существенные диспропорции. Подавляющая часть памятников местного значения повышена до категории регионального значения, но этот статус носит искусственный характер, потому что сам объект связан исторической памятью с местным (локальным) сообществом (условно говоря, в столице региона нет заинтересованности в ревитализации культурного наследия, расположенного в муниципальной глуши). Наличие финансовых ресурсов на поддержание ОКН в бюджете региона – необходимое, но не единственное условие для того, чтобы он обрел новый функционал, отвечающий реалиям настоящего времени. Здесь нужны носители идеи, те самые «заинтересанты», которые готовы приложить усилия к ревитализации объекта, его введению в хозяйственный оборот. А это, в свою очередь, сфера ответственности местного (локального) сообщества, помноженная на чувство сопричастности территории.

Ревитализацию ОКН, т.е. поиск для них нового функционала, ограничивает узкий спектр возможностей использования: либо культурное назначение (музей, арт-пространство), либо индустрия туризма (мини-отель, ресторан, кафе и пр.). Очевидно, что если бремя ответственности за сохранение культурного наследия лежит только на государстве, ему не под силу обеспечить многообразие направлений использования ОКН. Следует отметить, что в открытом доступе практически нет информации по поводу их использования. По данным П.М. Шульгина, по состоянию на середину 2010-х гг. 50,4% ОКН не использовались; 28% использовались разного рода учреждениями и пользователями; 13% – под жилье; 5,5% – учреждениями культуры. Среди выявленных ОКН 55% не использовались и, как правило, находились в бесхозном состоянии. «Мертвые души» наследия возникают по разным причинам, среди которых следует выделить проблему обезлюдения территорий, нависшую над современной страной.

Стимулы и выгоды

Во многих странах действует законодательство, ограничивающее новое строительство и стимулирующее полноценное использование имеющейся застройки. В результате очень распространена практика создания в исторических зданиях апартаментов, офисов, фитнес-центров, клиник, образовательных центров и т.п. Следует отметить, что отечественное законодательство в сфере сохранения наследия не просто позволяет, а максимально приветствует вовлечение памятника в реальную жизнь, с приспособлением для разного рода экономических активностей. Поэтому основная задача – не отреставрировать памятник любой ценой, а найти ему применение, которое позволит интегрировать его не только в современное социокультурное пространство, но и в экономику территории.

Введение ОКН в хозяйственный оборот означает запуск экономических процессов, которые способны генерировать доходы. Причем речь не обязательно исключительно о коммерческой деятельности. Использование памятника в рамках некоммерческой деятельности (музея, благотворительного фонда, общественной организации и др.) также способно генерировать доходы, только распределяться они будут по-другому. Главные экономические и социальные выгоды от введения ОКН в хозяйственный оборот связаны с действием так называемого мультипликативного эффекта:

(1) создание новых рабочих мест приводит к обеспечению доходами домашних хозяйств, которые, в свою очередь, оплачивают необходимые товары и услуги, стимулируя таким образом смежные экономические активности, а также платят в бюджет подоходный налог;

(2) восстановление центров городов и оживление заброшенных территорий запускает их комплексное развитие;

(3) рост стоимости недвижимости приводит впоследствии к наполнению местных бюджетов за счет поступлений от налога на имущество;

(4) взращивание малого бизнеса и стимулирование предпринимательской активности способствует наполнению местных бюджетов налогом на прибыль;

(5) активизация туризма, связанного с культурным наследием, способствует повышению привлекательности и узнаваемости территории.

Еще один нюанс зарубежной практики связан с тем, что законодательство стимулирует бизнес привлекать к ремонтно-реставрационным работам местных работников, зачастую создавая специальные программы для обучения рабочей силы определенным профессиональным навыкам в области реставрации. Это вносит свою лепту в повышение квалификации рабочей силы и укрепляет желание «жить и работать на своей территории».

Однако у нас эти соображения не принимаются в расчет, поэтому отмечается слабый потенциал коммерческого/некоммерческого использования и трудности с генерацией доходов, за исключением памятников, расположенных в экономически развитых регионах и столичных городах. Эта проблема тесным образом связана с другой: сфера сохранения культурного наследия в существующем виде не привлекательна для частного бизнеса. Если речь идет исключительно о «just a business», то расчетливый инвестор будет вкладывать свои ресурсы в те отрасли экономики, которые принесут максимальную отдачу. Сфера культуры в целом, как, впрочем, и сфера сохранения наследия, не относятся к такого рода отраслям. Откровенно говоря, успешная реализация немногочисленных в массе своей проектов по сохранению наследия за счет частных средств происходит не столько благодаря, сколько вопреки сложившейся в России институциональной среде. Поэтому те частные инвесторы, которые по зову сердца рискнули вложить свои средства в восстановление объектов культурного наследия, достойны искреннего уважения и восхищения. Нельзя не согласиться с Донованом Рипкемой: «Исторические здания не подойдут застройщикам, которые хотят быстро разбогатеть. Сохранение исторического наследия – выгодная стратегия для тех, кто инвестирует в будущее».

На законодательном уровне отдельные инициативы, связанные с различными налоговыми преференциями инвесторам в наследие, были закреплены 10 лет тому назад, но, увы, не получили широкого распространения на практике.

Основная часть проектов в сфере сохранения наследия в России за счет привлечения средств бизнеса приходится на арендные соглашения. Как на федеральном уровне, так и в отдельных регионах продвигаются различные инициативы по сохранению культурного наследия (концепция «Зеленый коридор»; программа «Рубль за квадратный метр» (г. Москва); программа «Усадьбы Подмосковья» (Московская обл.); программа аренды ОКН «Рубль за метр» (г. Санкт-Петербург); программа «Культурное наследие в хорошие руки» (Новгородская обл.); программа «Финансирование проектов по вовлечению объектов культурного наследия в хозяйственный оборот» (Калининградская обл.) и др.). Однако превалирование института долгосрочной аренды не способствует формированию рынка исторической недвижимости, крайне необходимого для запуска механизмов сохранения наследия за счет частных инвесторов.

Норма о компенсации затрат собственникам или пользователям за осуществляемые ими ремонтно-реставрационные работы на ОКН за собственный счет, имеющаяся в 73–ФЗ, находится в «латентном» состоянии с момента своего введения в 2014 г., поскольку Минфин России который год подряд приостанавливает ее действие. За десять с лишним лет существования данной нормы так и не разработана методика расчета затрат инвестора и, собственно, сама процедура компенсации понесенных им расходов.

С одной стороны, неуспех данных инициатив связан с недоверием к государству и «правилам игры» со стороны потенциальных инвесторов. С другой стороны, в массе своей попытки привлечения частных средств в сферу сохранения культурного наследия тесно связаны с латентным желанием заработать на потенциальных инвесторах. Это выражается как в сдаче в долгосрочную аренду за 1 рубль руинированного объекта культурного наследия при установлении арендной платы за использование земельного участка под ним по рыночной стоимости, так и в приватизации ОКН, находящегося в неудовлетворительном состоянии, в рассрочку или в предоставлении льготной арендной ставки только после завершения ремонтно-реставрационных работ.

Фото: Возрожденная улица Металлистов в Туле. Наследие сохраняют не для туристов, а прежде всего для себя, для облагораживания окружающего пространства

Горизонты планирования

Еще одной специфической особенностью отечественной сферы сохранения наследия является утилитарный подход: сохранять наследие, например, для того, чтобы запустить туристические маршруты и создать индустрию гостеприимства. Напротив, в странах с отлаженной системой сохранения наследия специалисты, как тот же Д. Рипкема, заостряют внимание на том, что «когда туризм, связанный с культурным наследием, организован правильно, наибольшую выгоду получают не посетители, а местные жители, которые вновь начинают ценить и гордиться своим городом и его историей».

Сохранение культурного наследия – это всегда «игра вдолгую». Поэтому работы, связанные с инвентаризацией наследия, последующей разработкой национального плана его восстановления и воплощением в жизнь намеченного, потребуют не одного десятка лет. Как правило, в мировой практике этот временной диапазон составляет от 25 до 50 лет. В России горизонт планирования гораздо короче, что не способствует созданию системы управления культурным наследием.

Длительный горизонт планирования как характерная особенность сохранения наследия неразрывно связан с необходимостью соблюдения «правил игры» всеми заинтересованными сторонами. И государство должно выступать гарантом неприкосновенности этих правил. Существующая судебная практика свидетельствует о том, что в России государство может расторгнуть любой договор о льготной долгосрочной аренде объекта культурного наследия. Вряд ли найдется много желающих вложить свои средства в сохранение наследия на таких условиях.

Национальный план

Отсутствие комплексного подхода к управлению объектами культурно-исторической недвижимости зачастую приводит к недружественным управленческим решениям в этой сфере.

Создание единой системы управления культурным наследием прежде всего предполагает:

1.       Разработку Национального плана спасения культурного наследия (включая инвентаризацию ОКН с фиксацией их реального состояния, направлений использования и прав собственности) в рамках 30–50-летнего горизонта планирования.

2.       Создание специального государственного органа для его реализации. Полная передача полномочий по реставрации в ведение Минкультуры России.

3.       Воссоздание реставрационной отрасли, в том числе через запуск образовательных программ (переобучение, получение новых компетенций) и в рамках так называемого непрерывного образования.

4.       Реальное осуществление мониторинга состояния ОКН на постоянной основе.

5.       Создание банка данных по реализованным и реализуемым проектам сохранения наследия в регионах России. Распространение и широкое общественное освещение лучших практик.

6.       Изменение существующей парадигмы финансирования культуры. (В богатых регионах наследие гибнет от избытка финансовых ресурсов, а в бедных – от их хронической нехватки или отсутствия.)

7.       Укрепление местного самоуправления. Без его участия, подкрепленного ресурсами, сохранение наследия на местах не сдвинется с мертвой точки. Увязка проблематики сохранения наследия с развитием краеведческого движения, активизацией местных сообществ, культивированием чувства сопричастности территории.

8.       Разработка методики оценки инвестиционной привлекательности ОКН.

9.       Поддержка общественных и волонтерских организаций, институтов гражданского общества сферы сохранения наследия.

    Оригинал статьи опубликован в журнале "Охраняется государством", № 1, 2024 г.