Несносная комиссия не нужна

Константин Михайлов

На сайте Департамента культурного наследия Москвы в рамках “проведения антикоррупционной экспертизы” опубликован проект постановления Правительства Москвы, ликвидирующего городскую комиссию по вопросам градостроительной деятельности в зонах охраны памятников и на территории достопримечательных мест. Будучи членом этой комиссии с 2011 года, не могу не поделиться мыслями о происходящем.

Была без радости любовь

Стремительность действия (опубликован проект 30 сентября, а обсуждение оного должно закончиться 6 октября 2015 года) свидетельствует о стремлении городских властей покончить с делом в темпе блицкрига, без особых церемоний. Работала комиссия почти 4 года – и ладно, дальше без нее. Вышеупомянутым проектом отменяются не просто отдельные пункты постановления Правительства Москвы от 4 октября 2011 года  о создании комиссии, но – она сама как таковая и все ссылающиеся на ее решения или упоминающие об ее деятельности пункты и фразы других городских нормативных актов. Особое внимание, конечно, в новом проекте нормативного акта требуется обратить на вычеркивание упоминаний о комиссии из постановления о выдаче ордеров на снос зданий (пункты 22.1 – 22.4) Теперь эти ордера, стало быть, можно будет получать без утомительного доказывания неумеренной ветхости и никчемности тех или иных исторических зданий, и московские застройщики вздохнут наконец свободно.

А ведь всего-то четыре года назад мэрия с большим энтузиазмом относилась к вновь создаваемой комиссии и в официальных сообщениях противопоставляла ее прежней аналогичной комиссии лужковских времен: «Была создана структура, которая занималась, по сути, сносом домов в исторической части города. Решениями этой комиссии было снесено более 3 тыс. объектов в исторической части города. Конечно, это колоссальный объем», - это слова мэра Сергея Собянина, который добавлял тогда, что “исторической части города нанесен большой ущерб”.

Более того, в ноябре 2011 года Сергей Собянин лично провел заседание новой комиссии (в числе участников был и ваш покорный слуга) и напутствовал ее членов перед серьезной и ответственной работой: «Мы с вашим участием должные еще раз проревизировать все эти разрешения (прежние разрешения на снос, выданные при Юрии Лужкове – К.М.), определить, где можно сносить. Там, где вы считаете, что это вредно для архитектурного облика города, мы будем стараться сохранять эти объекты».

А теперь мэрия вычеркивает даже упоминания о любимом некогда детище из городских постановлений - как будто оно признано зачумленным, и велено даже и самую память о нем искоренить. Так рвут в клочки фотографии былых спутников жизни, воспоминания о которых вызывают приступы ярости. Была без радости любовь – разлука будет без печали.

Вот только почему плоды четырехлетней работы многочисленных экспертов, работников различных департаментов столичной власти и префектур, общественных представителей (как-никак, десятки заседаний самой комиссии и ее рабочих групп, сотни обсужденных и принятых решений, до мелочей проработанный многотомный градостроительный регламент всей Москвы в границах Бульварного кольца и прочая, прочая, прочая) – мэрия хладнокровно отправляет на помойку?

Тройная компетенция

Упраздняемая комиссия, которой руководил вице-мэр Марат Хуснуллин, ведала сразу тремя группами вопросов. Во-первых, она одобряла производство зданий в чин реестровых объектов культурного наследия, т.е. зачем-то дублировала функции Мосгорнаследия и Правительства Москвы, потому что по закону для решения этих вопросов им не требовалось одобрение никаких комиссий.

Во-вторых, она занималась проблемами градостроительства в зонах охраны, т.е. рассматривала отдельные проекты, которые городские власти считали возможным на нее выносить. Значительное количество этих проектов проходило мимо комиссии; их власти предпочитали рассматривать в закрытом режиме, на возглавляемой Сергеем Собяниным Градостроительно-земельной комиссии (ГЗК) – так, например, поразительный по беззастенчивости проект вивисекции последних домов Зарядья на Варварке, 14 вовсе не рассматривался нигде публично. Как правило, в связи с градостроительными проектами комиссия утверждала проекты границ территорий памятников, зон их охраны, а также режимы использования земель и градостроительные регламенты на территории последних. Незримым памятником деятельности комиссии на этом направлении, видимо, навсегда останется упомянутый выше регламент всей территории внутри Бульварного кольца, который комиссия добросовестно прорабатывала почти два года, обсуждала несколько раз, после чего московское правительство отправило его на согласование в Минкультуры России, получило это согласование (за исключением 6 кварталов) и… положило под сукно: не утвердив его нормативным актом, городские власти с тех пор убеждают мир и себя самих, что живут по этому регламенту.

И наконец, в-третьих, комиссия, в рамках своей географической компетенции, решала вопросы о допустимости сноса домов, не обладавших статусом объектов культурного наследия. Именно из-за этого комиссию часто называли в просторечии “Сносной” – лучше бы, конечно, “Несносной”, но этого эпитета она, увы, не заслужила.

Что касается первой группы вопросов, московский градозащитный “Архнадзор” и принадлежащий к нему автор этих строк с самого начала говорили, что функции наделения зданий статусом памятников для комиссии избыточны, поскольку дублируют функции госоргана. В ответ мы слышали, что своеобразная “круговая порука”, когда представители различных департаментов мэрии открыто голосуют за охранный статус – дело полезное, что-то вроде клятвы и публичной присяги его сохранять. В конце концов, никакого худа от этого не было, а голосования “за” по вопросу включения памятников в реестр всегда были единогласными.

Правда, далеко не все решения комиссии обернулись на деле постановлениями Правительства Москвы о включении памятников в реестр, и многие “проголосованные” так и ждут своей очереди. Некоторые из них, как, например, Круговое депо Николаевской железной дороги, ждут ее уже в обкромсанном виде, после встречи с согласованными Мосгорнаследием экскаваторами. В общем, как работа, так и упразднение комиссии в этой части вряд ли способны реально влиять на судьбы московского наследия.

А вот проекты, градрегламенты и вопросы сноса домов – это повседневность московского градостроительства. И здесь, особенно в вопросах сноса домов, комиссия самим своим существованием как бы восполняла пробел в федеральном и городском законодательстве, которое никак не регулирует эти проблемы, хотя бы на территории зон охраны и достопримечательных мест. Можно, конечно, сказать, что и в этой части большинство вопросов было предрешено, “приезжало” на комиссию с ГЗК, что делало наши заседания формальностью; “для страховки” представители городских структур имели в комиссии надежное солидарное большинство, голосования со счетом 20:1, 18:3 или 15:6 никого и никогда здесь не удивляли. Однако все же эксперты, общественные представители или даже отдельные представители госорганов имели здесь возможность не только высказать или зафиксировать свое “особое мнение”. Нет, за столом комиссии под сводом Белых палат на Пречистенке и в самом деле были дискуссии, и разговор шел порой на повышенных тонах, и, встретив солидарный отпор экспертов, “начальство” порою понимало, что что-то здесь не так, надо поискать варианты. И они находились, и вносились уточнения в проекты, и в сносе нескольких десятков домов комиссия все же отказала. (Здесь можно, конечно, добавить вставную новеллу про действенность этих отказов, но это отдельный разговор об общих гарантиях исполнения градостроительных решений.)

Так что у городского руководства был шанс действительно превратить эту комиссию в некое подобие “градостроительного парламента”, где за круглым столом вырабатывались бы мудрые решения – с участием экспертов и общественных представителей. Не удивительно, что оно предпочло этому другой привычный путь решения вопросов.

Не удивительно, но жаль.

Охлаждение

С начала 2015 года поползли слухи, что высокой комиссии осталось жить недолго: мол, ее руководителям поднадоели “моральные издержки”, связанные с обсуждением в прессе ее решений. Комиссия успела провести выездное, т.н. “похоронное”, заседание на ЗИЛе, связанное с очередным сносом того, что она строжайше велела сохранять.  А потом и в самом деле разразился скандал, связанный со сносом прекрасного комплекса начала ХХ века на Садовнической улице, 9: «Архнадзор» распространил пресс-релиз, весьма неласковый по отношению к членам комиссии, голосовавшим за этот акт откровенного градостроительного вандализма. Чуть позже выяснилось, что и протокол соответствующего заседания комиссии имеет признаки фальсификации: в числе присутствовавших и голосовавших «за» в нем были перечислены люди, отсутствовавшие на заседании, а люди, голосовавшие «против», наоборот, среди присутствовавших отмечены не были и т.п.

После этого инцидента комиссия, если мне не изменяет память, собиралась один-единственный раз, в мае 2015 года. А вместо осеннего “возвращения с каникул” ее члены дождались проекта постановления Правительства Москвы, подводящего черту под их работой.

И это, заметим при том, что еще в июле 2015 года руководитель Мосгорнаследия Алексей Емельянов говорил в интервью “Хранителям Наследия”, что считает комиссию “эффективным инструментом”; и не возражал против того, что она “является единственной площадкой, где происходит хоть какое-то публичное и совместное обсуждение проектов или спорных градостроительных вопросов – с участием представителей власти, общественности, экспертов, депутатов Мосгордумы, муниципальных депутатов, иногда и местных жителей”.

Как выяснилось спустя три месяца, терпеть даже такую площадку власти оказались не намерены. То ли времени жаль, то ли стало невмоготу.

Прокуратура вступилась за права собственников

В преамбуле проект упраздняющего комиссию постановления ссылается на законодательство и городские нормативные акты (то есть на то же самое, на что ссылалось постановление, создававшее комиссию). Там нет ни слова о другом важном документе, который, собственно, и послужил поводом к ликвидации комиссии – официальном “Представлении” прокуратуры города Москвы о несоответствии деятельности комиссии законодательству.

23 июля 2015 года этот документ (№ 7/23-5-12-2015/99574), подписанный прокурором города Сергеем Куденеевым (с тех пор уже уволенным Владимиром Путиным с поста - после ряда публикаций на тему коррупции, в которых фигурировало его имя), поступил в мэрию.

Весьма примечательно, что заглавие документа говорит “об устранении нарушений законодательства об объектах культурного наследия” – а текст повествует не о бедствиях объектов, а об ущемленных правах собственников. Прокуратура начинает с главного – “поступают обращения субъектов предпринимательства о правомерности функционирования Комиссии… реализация прав собственников на распоряжение капитальными строениями в границах зон охраны объектов культурного наследия и достопримечательных мест ставится в зависимость от решений Комиссии… решения Комиссии создают существенные административные барьеры для хозяйственной деятельности и препятствуют реализации законных прав собственников на принадлежащее им имущество” и т.п.

Ни одной ссылки на Федеральный закон “Об объектах культурного наследия”, о нарушениях которого говорит заглавие, в представлении прокуратуры нет.

Мосгорнаследие, изучив вопрос и обсудив его с представителями прокуратуры, к концу августа подготовило обстоятельный доклад на имя руководителя заподозренной в незаконности комиссии вице-мэра Марата Хуснуллина. В нем совершенно справедливо говорилось, что решение комиссией вопросов о статусе памятников, равно как и о границах и градрегламентах охранных зон, является “избыточным”, поскольку это по закону функции либо самого Мосгорнаследия, либо Правительства Москвы. Далее констатируется – и не оспаривается, что “по мнению прокуратуры города Москвы, Положение (о комиссии – К.М.) содержит нормы, создающие существенные административные барьеры, препятствующие реализации собственником своего конституционного права на распоряжение принадлежащим ему имуществом”. И – вывод: внесением изменений в положение о комиссии дела не поправить, нужно признавать постановление о ее создании утратившим силу.

А решение вопроса о сносе домов, находящихся пока еще в городской собственности, “возложить на один из действующих штабов Правительства Москвы”.

Судя по проекту постановления, городское начальство именно так и решило поступить.

Подробный юридический разбор представления прокурора Куденеева не входит в мои задачи. Замечу лишь, что логика столичной прокуратуры, которую с такой легкостью принимают городские власти, может завести очень далеко. По этой логике вообще какое бы то ни было градостроительное регулирование, да и сам закон об объектах культурного наследия или, например, закон о ввозе и вывозе культурных ценностей можно объявить антиконституционными, поскольку они ограничивают священные права собственников. Государство, в принципе, и не скрывает того, что эти и подобные им законы оно принимает, ограничивая эти частные права – ради соблюдения прав всех граждан на сохранение этих самых ценностей. Что касается зон охраны – то ведь федеральный закон о культурном наследии провозглашает, что они устанавливаются в целях сохранения памятников в их историческом окружении. Как, спрашивается, воплощать в Москве это требование закона в жизнь, если отменять нормативный акт субъекта федерации, который устанавливал хотя бы процедуру рассмотрения вопросов о судьбах этого исторического окружения – ведь именно об этом была и сама комиссия, и постановление о ней? Что касается достопримечательных мест – то это по закону вообще разновидность объектов культурного наследия, на территории которой без санкции органов охраны памятников никакое строительство невозможно. Это тоже ограничение прав собственников. Как быть с установленной не только даже федеральным законодательством, но и международными конвенциями необходимостью регулирования градостроительной деятельности в зонах охраны объектов культурного наследия? Механизмы такого регулирования в федеральном законодательстве не прописаны, в городском – установлены московским законом 2004 года об особенностях градостроительной деятельности на территории зон охраны, но не применяются на практике по причине мнимого несоответствия федеральному законодательству. Нормативный акт о “Сносной” комиссии и сама она в какой-то мере восполняли этот пробел, что будет теперь?

Ответов на все эти вопросы представление прокуратуры не дает, но городские власти, судя по обнародованному проекту ликвидации “Сносной” комиссии, и не собираются их задавать.

И потому мне кажется, что я окажусь не слишком далек от истины, если предположу, что такое представление они бросились выполнять с плохо скрываемыми готовностью и нетерпением. Как будто сами его написали или, по крайней мере, подсказали прокуратуре.

Вы можете мне возразить, что представление прокуратуры – документ серьезный и городские власти обязаны на него реагировать и его исполнять. А я отвечу вам, что, например, внесенное в 2011 году представление прокуратуры города Москвы о несоответствии законодательству проекта нового строительства для “Геликон-Оперы” в усадьбе Глебовых-Стрешневых-Шаховских на Большой Никитской, 19  было исполнено Правительством Москвы с точностью до наоборот: строительство доведено до победного конца, пол-усадьбы снесено под новое театральное здание, и не далее как этой осенью городские руководители наверняка будут праздновать этот успех совместно с любителями оперного искусства.

Три признания Сергея Собянина

Перехожу к итогам: под чем, принимая во внимание документ прокуратуры, распишется столичный мэр Сергей Собянин, если подпишет постановление о ликвидации “Сносной комиссии”?

Во-первых, под тем, что в 2011 году создал комиссию, которая четыре года работала, нарушая законодательство.

Во-вторых, под уничтожением старинного преемственного московского института, где представители власти, экспертного сообщества и общественности с переменным успехом, но совместно решали судьбы исторической Москвы на протяжении без малого 40 лет. Дело в том, что “Сносную комиссию” изобрели не в 2011 году, она пришла на смену аналогичным (в вопросах сноса домов) комиссиям по вопросам сохранения зданий в исторически сложившихся районах Москвы, действовавшим с середины 1970-х годов. Возможно, комиссию 2011-2015 гг. при очередной смене московской властной команды когда-нибудь тоже заклеймят геростратовской, поскольку ежегодное количество сносов в исторической Москве наших дней уже не уступает лужковским показателям. До суммарных цифр былых лет (в 1976-1990 гг. тогдашняя комиссия разрешила снос 1360 зданий, в 1991-1999 гг. – 1300) впрочем, еще далеко. Тем не менее, при Гришине и Промыслове, при Лужкове и Ресине, при Собянине и Хуснуллине в 2011-2015 гг. эта комиссия как умела, защищала исторический город от полного градостроительного беспредела. Теперь и этой защиты не останется.

И наконец, в-третьих. Январская статья “Хранителей Наследия” о сносе домов на Садовнической улице, 9 называлась “Последнее утро новой градостроительной политики”. В этом не было, как теперь уже ясно, преувеличения, но был все же некий образ, эпитет, как теперь принято говорить, “личное оценочное высказывание”. А вот теперь Правительство Москвы само это признает, да еще и записывает в официальный документ. 4-й пункт отменяемого им постановления 2011 года говорит о том, что прежние решения о сносе зданий подлежат теперь новому рассмотрению. Это те самые 220 исторических домов старой Москвы, спасенных от сноса усилием политической воли, о которых так любят рассказывать руководители современной столицы. Это и была “новая градостроительная политика”, отменяемая ныне за ненадобностью.

Но про эти 220 домов все же нельзя рассказывать бесконечно, имиджевый эффект пропал, да и многие из “спасенных” (кстати, и все те же дома на Садовнической улице, 9) уже снесены.

Завершение “градостроительной революции” признано официально, стало быть, наступает градостроительная реакция. Что ж, такими образами и будем впредь пользоваться. Вот прямо сейчас и начнем.

Градостроительная реакция Сергея Собянина

Итак, осталось рассказать, как будут решаться судьбы исторической Москвы в ближайшем будущем.

Историческая застройка в зонах охраны и в границах достопримечательных мест, не говоря уж о той, что за их пределами, останется совершенно беззащитной. Судьбы домов, находящихся в частном владении, будут решать собственники и застройщики, а в городской собственности – таинственный “штаб” Правительства Москвы.

Важно и то, что коль скоро "Сносная комиссия" объявляется недействительной, недействительными оказываются все решения о сохранении домов, которые она приняла в 2011-2015 гг. Заодно городское руководство избавляется от головной боли - необходимости реагировать на многочисленные случаи сносов домов в обход или просто вопреки решениям комиссии.

Проекты нового строительства, градрегламенты и границы зон охраны будет рассматривать и утверждать ГЗК или Мосгорнаследие – за закрытыми дверями, в лучшем случае, с участием научно-методических советов, куда также закрыт вход непосвященным.

То, что такое устройство дел оборачивается для исторического города огромными потерями, а для сознательного городского населения – источником тревог и разочарований, поняли еще в Москве 1976 года, когда решились создать первую “Сносную” комиссию. Жаль, что сорок лет спустя это понимание у городских властей не прослеживается, и завоевания 1976 года выбрасываются на свалку истории вместе с собственными – 2011-го.

Делу мог бы помочь единый градостроительный регламент, в котором четко указано, в каком квартале что можно и что нельзя. Но во-первых, такой градрегламент также очень просто объявить нарушением священных прав собственников, а во-вторых, как сказано выше, он был городскими властями разработан и даже согласован с Министерством культуры, но не принят. Потому, видимо, что принятый регламент пришлось бы исполнять, а всех аппетитов всех девелоперов он предусмотреть не может.

Есть, правда, еще одно последствие: утраты и сносы исторической Москвы теперь нельзя будет объяснять коллективным решением комиссии. Эту ответственность городским властям придется или мужественно нести в одиночку - или валить все на девелоперов, рассказывая о несовершенстве федеральных законов. Боюсь только, что формула: "и рады бы, да не можем" в устах руководителей могущественного мегаполиса звучит неубедительно.

*   *   *

С огромной радостью не стал бы я ничего этого писать, если бы, например, одновременно с проектом ликвидации “Сносной комиссии” мэрия обнародовала проект создания Совета по культурному наследию Москвы.

Я не буду напоминать, что подобные советы работают в различных регионах – от Санкт-Петербурга до Сахалина.

Я просто скажу, что верю: когда-нибудь Москва дорастет до Сахалина. Когда-нибудь она постигнет мудрость Санкт-Петербурга, просто, без всяких комиссий, городским законом запрещающего сносы исторических зданий на территории охранных зон.

А что же делать в ожидании лучших времен?

Читайте Писарева: «Страдать они не умеют, ныть не станут, а подчас чувствуют только, что пусто, скучно, бесцветно и бессмысленно.

А что же делать? Ведь не заражать же себя умышленно, чтобы иметь удовольствие умирать красиво и спокойно? Нет! Что делать? Жить, пока живется, есть сухой хлеб, когда нет ростбифу, быть с женщинами, когда нельзя любить женщину, и вообще не мечтать об апельсинных деревьях и пальмах, когда под ногами снеговые сугробы и холодные тундры».