Механизм уголовного воздействия

“Хранители Наследия”

Прокуратура Архангельской области провела расширенное заседание коллегии, посвященное ситуации с охраной памятников истории и культуры в регионе. Оглашенные на нем данные и выводы рисуют впечатляющую картину деградации богатейшего культурного наследия области, вызванную, согласно выводам прокуратуры, не только хроническим недофинансированием, но и массовыми нарушениями законодательства, при “пассивности”, а то и соучастии органов власти. Сохранение нынешнего положения дел, по мнению прокуратуры, способно привести к полной утрате историко-архитектурного наследия области. Приводим материалы заседания, актуальные отнюдь не только для одного региона, в кратком изложении.

Главные проблемы

Отметив, что на территории области числится 1849 объектов культурного наследия (507 – федерального значения, 1342 – регионального), прокуратура констатирует, что лишь 398 из них находятся в удовлетворительном состоянии. 409 объектов - в аварийном состоянии, а 413 (более 22 процентов) – утрачено.

Половина памятников (923) являются бесхозными, “органами исполнительной власти меры по их охране и защите не принимаются”.

Как считает прокуратура, “большинство отмеченных нарушений является следствием неспособности областного и местных бюджетов полноценно финансировать мероприятия по государственной охране памятников истории и культуры”. При этом “Министерство культуры Архангельской области проявляет пассивность в процессе формирования областного бюджета на текущий финансовый год, органами местной власти внимание данной теме практически не уделяется, финансирование в местных бюджетах на указанные цели не предусматривается вовсе”.

Массовый характер нарушений

В обстоятельном докладе на заседании заместитель прокурора Архангельской области Сергей Акулич обозначил основные проблемы культурного наследия региона:

“Нарушения законодательства носят массовый характер. Самые распространенные из них:

- неисполнение органами власти полномочий по постановке на учет в качестве бесхозяйных не имеющих собственника объектов культурного наследия;

- необеспечение местной властью, собственниками и пользователями их сохранности и режима содержания;

- отсутствие охранной документации на такие объекты, проектов зон их охраны, границ территорий памятников истории и культуры, паспортов;

- неправомерное использование бюджетных средств, выделенных на проведение реставрационных и противоаварийных работ".

“С 2014 г. в области проводились работы по сохранению 51 объекта культурного наследия… Однако принимаемые органами власти меры являются недостаточными с учетом того, что из 1849 объектов лишь 398 (из них - 66 бесхозяйных) находятся в удовлетворительном состоянии, в неудовлетворительном состоянии – 609 (бесхозяйных – 197), являются аварийными – 409 (бесхозяйных – 257), утрачено - 413 (бесхозяйных – 403), информация о состоянии 20 объектов в министерстве вообще отсутствует. Например, в неудовлетворительном состоянии находятся Благовещенская церковь (г. Каргополь), Церковь Трехсвятительская (с. Богословское Шенкурского района), Преображенский собор (с. Холмогоры)”.

Финансы: 72% инвестиций – на 6% памятников

“Одновременно происходит недофинансирование рассматриваемой сферы, в том числе в рамках реализуемых государственных программ (федеральная целевая программа «Культура России (2012-2018 годы)» и государственная программа Архангельской области «Культура Русского Севера (2013-2020 годы)»).

Общий объем финансирования из средств федерального и областного бюджетов на указанные цели в 2014 г. составил 817,3 млн. руб., в 2015 г. – 571 млн. руб. При этом областной бюджет обеспечивает минимальное выделение денежных средств на такие мероприятия (2,8 % от общей суммы).

По данным министерства культуры области, для выполнения мероприятий, направленных на обеспечение сохранности объектов культуры (разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, установление границ их территории) необходимо более 120 млн. руб., не включая их реставрацию, которая требует колоссальных затрат.

Однако данное министерство, являясь уполномоченным исполнительным органом государственной власти области в названной сфере, проявляет пассивность в процессе формирования областного бюджета на текущий финансовый год. В 2014-2015 гг. им в министерство финансов области направлялись сведения о необходимом финансировании в сумме чуть более 10 млн. руб. (на 2015 г. – 4,5 млн. руб., на 2016 г. – 5,6 млн. руб.), что не соответствует сложившейся ситуации с сохранением и восстановлением объектов культурного наследия. Вопрос о выделении на эти цели дополнительных денежных средств министерством не ставился.

Пассивность указанного органа власти наблюдается и в части направления в Министерство культуры России просьбы об увеличении размера субвенции на реализацию переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (последнее письмо об увеличении финансирования направлялось лишь в 2012 г.).

Необходимо отметить, что из 561 млн. руб., предусмотренных федеральной целевой программой «Культура России» в 2015 г. на реставрацию 114 памятников истории и культуры, расположенных в области, 404,5 млн. руб. запланированы на работы в отношении объектов культурного наследия, находящихся на Соловецких островах.

На реставрацию оставшихся 1735 объектов культурного наследия области выделено лишь 156,5 млн. руб. Для сравнения: на территории Вологодской области таких объектов расположено на 60% меньше – 762, финансирование мероприятий по их охране в рамках названной программы составляет 176,5 млн. руб.

Органы местной власти вовсе не планируют расходы на охрану памятников истории и культуры.”

Ни госоргана, ни госконтроля

“В нарушение ст. 10 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» Правительством области региональный орган охраны объектов культурного наследия до настоящего времени не создан. Его полномочия осуществляются управлением государственной охраны объектов культурного наследия министерства культуры области”.

“Органами государственной исполнительной власти области полномочия по государственной охране и сохранению объектов культурного наследия выполняются не в полном объеме. Министерством контроль за их состоянием фактически не осуществляет, в результате чего ряд объектов культурного наследия в настоящее время утрачен либо находится в разрушенном состоянии… За период 2010-2015 гг. выполнено обследование 1051 объекта культурного наследия. Мониторинг состояния 798 объектов с предусмотренной законом периодичностью (раз в 5 лет – Ред.) не обеспечен.

Надлежащий учет памятников истории и культуры не ведется, что в отдельных случаях ведет к их утрате. Примером этому может служить объект культурного наследия, расположенный в д. Куликовская Шенкурского района (Магазея), о статусе которого не было известно ни органам власти, ни его собственникам. В результате объект утратил историческую ценность в связи с уничтожением его отдельных элементов”.

Зоны охраны имеют 12, 5% памятников, территории – 35%

“В настоящее время утверждены проекты зон охраны 232 из 1849 расположенных на территории области объектов культурного наследия (г. Архангельск и Соловецкий архипелаг), из которых 128 относятся к объектам федерального значения, 104 – регионального значения. В целом обеспеченность объектов культурного наследия зонами охраны составляет 12,5 % от их общего количества… Не утверждены границы территорий 1204 объектов культурного наследия, из которых 167 являются объектами федерального значения, а 1037 – регионального”.

Незаконные правовые акты или отсутствие законных

“Прокуратурой г. Архангельска вскрыты случаи издания мэрией города незаконных правовых актов в названной сфере. Так, распоряжением мэра г. Архангельска от 12.11.2014 организованы публичные слушания по заявлению ООО «ДомСтройИнвест» о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства многоэтажного жилого дома на земельном участке, расположенном в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия. При этом в нарушение законодательства публичные слушания по вопросу предоставления такого разрешения проведены органом местного самоуправления без согласования с министерством культуры области. Прокуратурой города на данное распоряжение принесен протест, который удовлетворен, незаконное решение отменено”.

“При государственной регистрации права собственности на объекты культурного наследия уполномоченными органами не соблюдаются требования закона в части принятия на себя ограничений (обременений), указанных в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия по его содержанию, сохранению, иных обеспечивающих его сохранность требований. Охранные обязательства не оформляются”.

Безразличие к утратам

“Актуальной для области проблемой является решение вопроса о дальнейшей судьбе 413 утраченных объектов культурного наследия. Например, утрачены такие объекты культурного наследия федерального значения как Никольская и Дмитриевская церкви (дер. Кальи Виноградовского района), Северный равелин Новодвинской крепости, Преображенская церковь и часовня над святым колодцем ансамбля Александро-Ошевенского монастыря XVIII в. (дер. Погост Каргопольского района), Входоиерусалимская церковь (дер. Верховье Онежского района), Церковь Рождества Богородицы (дер. Борок Холмогорского района)… Ни по одному из 413 утраченных объектов проведение историко-культурной экспертизы для решения вопроса об их воссоздании либо исключении из реестра министерством не организовано”.

212 нарушений закона за 299 дней

“Всего в названной сфере надзора за текущий период 2015 г. (заседание коллегии проходило 27 октября 2015 г. – Ред.) выявлено 212 нарушений закона, в том числе 5 незаконных правовых актов, принесено 3 протеста, внесено 24 представления, в суд направлено 48 исков (заявлений), 8 из которых по результатам рассмотрения удовлетворены, в органы власти и религиозные организации направлено 6 информаций, по материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело”.

“Вопросу исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия из года в год отводится второстепенное значение. Так, органами финансового контроля области в данной сфере с 2014 г. проведено лишь 2 проверки, все контрольно-ревизионной инспекцией области. Министерством (культуры – Ред.), например, в прошлом году проведено 19 плановых проверок в сфере сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, лишь 5 из них оказались результативными.

Органами УМВД России по области в 2015 г. возбуждено 2 уголовных дела о преступлениях в сфере сохранения и использования объектов культурного наследия на основании материалов прокурорской проверки и РУФСБ по области. Самостоятельно органами внутренних дел преступления в данной сфере не выявлялись. Необходимо обратить внимание МЧС России по области на проведение проверок пожарной безопасности на объектах культурного наследия. С 2014 г. зафиксировано 8 пожаров памятников истории и культуры. Проводимые прокурорами городов и районов проверки в данном направлении также носят эпизодический характер”.

Прогноз прокуратуры

“В целом складывающаяся в регионе ситуация в указанной сфере способна впоследствии привести к полной утрате памятников истории и культуры и требует незамедлительной активизации работы всех правоохранительных, контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления. Необходимо разработать реально действующие механизмы осуществления надзора (контроля)”.

Комментарий “Хранителей Наследия”: Прокуратура Архангельской области делает совершенно верный вывод - “многочисленные факты совершения правонарушений, небольшое количество проведенных правоохранительными органами процессуальных проверок и возбужденных уголовных дел, свидетельствует о необходимости включения механизмов уголовно-правового воздействия в вопросах сохранения и использования объектов культурного наследия”. Но не отвечает на вопрос – что мешает включить механизм прямо сейчас? И что мешало вчера?

На фото (pravoslavie.ru): Преображенский храм (1878 г.) в селе Нименьга Онежского района Архангельской области демонстрирует все пороки системы охраны наследия, выявленные прокуратурой региона.