Признаки несносности

С 15 апреля 2024 года вступил в силу очередной пакет изменений в базовый Федеральный закон 73-ФЗ от 25 июня 2002 года «Об объектах культурного наследия...», утвержденный специальным Федеральным законом 472-ФЗ от 4 августа 2023 года.
Наиболее важной новацией является прямой запрет сноса объектов, в отношении которых подано и принято заявление о постановке под госохрану, включенных в соответствующий официальный перечень – «объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия». Разумеется, до окончания процедуры подтверждения историко-культурной ценности.
Ранее такие объекты собственники и застройщики немилосердно стремились немилосердно снести, пока их ценность не успели подтвердить официально. Органам охраны наследия иногда удавалось защитить такие объекты, опираясь на собственный авторитет, энтузиазм и толкования некоторых других статей 73-ФЗ.
Теперь у них (как и у общественности) появился неотразимый законодательный аргумент.
Почти одновременно Конституционный Суд Российской Федерации принял специальное постановление, которым указал на право судов применять «меры предварительной защиты по административным искам в сфере охраны объектов культурного наследия», обязывая собственников зданий или земельных участков не сносить объекты, «обладающие признаками», до решения органов охраны памятников об их статусе.
Поздравляя наше охранное законодательство с этим несомненным достижением, не удержимся все же от предположения, что попадание в официальные списки «обладающих признаками» будет теперь для новых кандидатов в ОКН еще более затруднено, а органы наследия в тех регионах, где несанкционированное размножение ОКН негласно не приветствуется, начнут еще более тщательно отбраковывать заявки на постановку под госохрану.
Теперь – подробности.
Итак, Федеральным законом 472-ФЗ от 04.08.2023 внесены в любимый Федеральный закон 73-ФЗ следующие изменения.
На территорию выявленного ОКН, не являющегося достопримечательным местом, распространяются требования к деятельности в границах территории реестровых ОКН, предусмотренные подпунктами 1 и 3 пункта 1 статьи 51 73-ФЗ;
определены виды разрешенной деятельности на территории выявленного ОКН – достопримечательного места, в т. ч. текущий ремонт, капитальный ремонт и реконструкция объектов капитального строительства без увеличения их объемно-пространственных характеристик, строительство в целях воссоздания утраченной градостроительной среды или в рамках регенерации историко-градостроительной или природной среды ОКН;
запрещается снос объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия;
дополнен список целей проведения государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ): обоснование изменения границ территории ОКН; отнесение ОКН к историко-культурным заповедникам, особо ценным объектам культурного наследия народов РФ либо объектам Всемирного наследия;
объекты проведения ГИКЭ дополнены соответствующим указанием на документацию (документы), обосновывающие: изменение границ территории ОКН; установление требований к осуществлению деятельности, ограничений использования лесов и требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места; уточнение сведений об ОКН, выявленном ОКН; установление особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; определение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.
Несколькими днями ранее, 11 апреля 2024 года, Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление № 17-П, утвердив «право суда в применении мер предварительной защиты по административным искам в сфере охраны объектов культурного наследия».
Как разъяснили в Конституционном Суде, дело о проверке конституционности статьи 85, части 4 статьи 87 и статьи 211 Кодекса административного судопроизводства РФ было рассмотрено в связи с жалобой гражданина Д.В. Сергеева.
История этого вопроса – история одного из объектов, «обладавшего признаками» ОКН, что не помешало его снести (после отказа в статусе выявленного) – вокзала станции Токсово в Ленинградской области. Читателям нашего сайта эта история давно известна.
Как напоминает Конституционный Суд, в сентябре 2020 года Комитет по культуре Ленинградской области выпустил приказ об отказе во включении токсовского вокзала в перечень выявленных ОКН. Общественник, житель Токсова Дмитрий Сергеев обратился в суд для признания этого приказа недействующим. Вместе с иском он направил ходатайство о применении мер предварительной защиты в виде приостановления действия оспариваемого документа. Суд в удовлетворении этого ходатайства отказал, посчитав, что какие-либо меры предварительной защиты при оспаривании нормативного правового акта, кроме запрета его применения к административному истцу, не предусмотрены. Последующие судебные инстанции с этим согласились. В апреле 2021 года здание снесли, а в августе того же года областной суд признал оспоренный приказ недействующим со дня вступления решения в силу. Памятник архитектуры таким образом защитили посмертно.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации:
«В статье 211 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрена только одна мера – запрет применения такого акта в отношении административного истца...
Однако, осуществляя нормоконтроль в порядке главы 21 КАС РФ, суды нередко абсолютизируют невозможность применения других мер предварительной защиты, не учитывая расширительные интерпретации понятия нормативных актов, позволяющие относить к ним акты, способные воздействовать на правовой режим объектов. В частности, суды и законодательство субъектов России признают нормативный характер приказов об отказе во включение объектов (памятников культуры) в перечень ОКН. Соответственно, иски об оспаривании таких приказов рассматриваются по правилам главы 21 КАС РФ. Как следствие, в силу специфики данных правовых актов, заключающейся в том, что они не всегда применяются непосредственно к истцу, он не может получить надлежащей предварительной защиты. Таким образом, единственная возможная в отношении нормативных правовых актов мера предварительной защиты оказывается, по сути, бессмысленной, что может порождать неприемлемые издержки, чреватые необратимыми последствиями, в том числе и для охраны объектов культурного наследия.
При таких обстоятельствах суд оказывается лишенным возможности возложить на собственника здания обязанность воздержаться от сноса до окончательного рассмотрении дела. Это подрывает авторитет суда и лишает полноценной защиты права и свободы граждан. Условия применения мер предварительной защиты при оспаривании приказов об отказе в придании объекту статуса культурного наследия не отвечают принципам справедливого правосудия, не согласуются с конституционным признанием культуры уникальным наследием многонационального народа России и не содержат эффективных судебных гарантий охраны ОКН».
«Оспариваемые нормы, – подчеркивают в Конституционном Суде, – противоречат Конституции, законодателю надлежит внести в них необходимые изменения. До этого при рассмотрении аналогичных споров суд вправе обязать собственника или законного владельца объекта, в отношении которого оспаривается отказ во включении в перечень выявленных ОКН, или земельного участка, на котором он расположен, воздержаться от сноса. При этом суду при применении данной меры предварительной защиты надлежит привлечь собственника или законного владельца к участию в деле в качестве заинтересованного лица».