Сносить можно – охранять нет?

25.05.2020
Сносить можно – охранять нет?

«Пока мы сидим дома, вандалы работают». Защита архитектурного наследия ушла на карантин

Константин Михайлов

25 мая 2020 года Координационный совет градозащитных организаций России проводит «День единых действий». Общественные защитники культурного наследия из Москвы, Санкт-Петербурга, Казани, Вологды, Нижнего Новгорода, Волгограда, Орла, Челябинска, Петрозаводска, Бузулука, Саратова и других городов устроят – в силу действующего карантинного режима, в соцсетях – акцию в защиту исторических памятников. Под лозунгами «Пандемия вандализма», «Пока мы сидим дома, вандалы работают» и «Вандалов в изоляцию!» активисты будут публиковать видеоролики об объектах в родных городах, которым грозит снос или уродование.   

Почему общественники бьют тревогу? Как и от чего госорганы охраны памятников защищают историческое наследие в дни карантина? 

«Кому война, кому мать родна»

«Режим самоизоляции за полтора последних месяца создал условия для демонстрации правоты пословицы «Кому война, кому мать родна» в области сохранения культурного наследия и исторической среды, – пишут организаторы градозащитной акции. – Во многих регионах началась пандемия сноса, активизировались противоправные действия против наследия».

nlshabanin.jpg

Пожар дома Шабанина в Новой Ладоге. Май 2020 г.

Действительно, в недели самоизоляции, когда общественники заперты по домам, а госорганы охраны наследия работают «на удаленке», сносить исторические объекты намного легче и проще, чем в обычные дни. В Москве, например, в марте – апреле сломали (под расширение железнодорожных «Центральных диаметров»)  старинный дом № 8 по Новой Басманной улице, со сводчатыми подвалами, возможно, конца XVIII века,  а затем и другой старинный красивый дом № 8 по Старой Басманной, работы известного архитектора начала ХХ века Н. Жерихова. Одновременно становятся известны планы демонтажа части Теплых рядов на Ильинке,  в двух шагах от Кремля, перестройки комплекса знаменитого «Наполеоновского театра» (дома Позднякова) на Большой Никитской, 26  и т.п.

Из регионов также сыплются тревожные новости. За последние недели сгорели два деревянных исторических дома в Нижнем Новгороде, погорел дом-памятник в Новой Ладоге. Поджигали знаменитую усадьбу Старожилово в Рязанской области.  В Казани начали разбирать объект культурного наследия, поползновение удалось пресечь. А в Бузулуке Оренбургской области – не удалось, погиб исторический дом, несмотря на протесты градозащитников.    

А вот когда началось разбирательство по поводу сноса в городке Павлово Нижегородской области, выяснилось интересное обстоятельство. 

Павловский инцидент

30 апреля – 1 мая в Павлове снесли экскаватором дом купца  П.А. Страхова на Нижегородской улице – в городе говорят, что на этом месте хотят построить торговый центр. Красивый дом, с крестовыми сводами в первом этаже. , опирающиеся на столп. Формально его защищал закон о наследии, поскольку аттестованным экспертом Минкультуры РФ Алексеем Давыдовым было подано в областное Управление госохраны объектов культурного наследия (УГООКН) заявление о постановке дома на госохрану. И его поставили на учет как «обладающий признаками объекта культурного наследия». Более того, эксперты Общественного совета при управлении в апреле проголосовали за включение дома в списки объектов культурного наследия России. Кроме того, дом Страхова стоял на территории объединенной зоны охраны городских памятников, а по действующему постановлению нижегородских властей, сносить в этой зоне ничего нельзя без согласованию с областным органов охраны памятников. Никто ничего не согласовывал. 

dp2.jpg

Снос дома Страхова в Павлове. Апрель 2020 года. Расследование не проводится из-за коронавируса

Естественно, нижегородские градозащитники и эксперт Алексей Давыдов возмутились и направили жалобы в УГООКН и прокуратуру. 

Из управления по охране памятников эксперту Алексею Давыдову прислали очень интересный официальный ответ за подписью руководителя Г.В. Меламеда (письмо есть в распоряжении автора). Управление соглашалось, что снос дома «можно рассматривать как признак нарушения требований» и «требует проведения проверки и принятия мер правового воздействия».

А дальше – увы: «Однако, на основании части 2.3. постановления Правительства Нижегородской области от 2 апреля 2020 г. No 259 «Об ограничении проведения контрольно-надзорных мероприятий» и противодействия распространению новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в настоящий момент назначение и проведение выездных проверок ограничено.

Кроме того, постановлением Правительства Нижегородской области от 2 мая 2020 г. No 364 на территории города Павлово Павловского муниципального района Нижегородской области введены ограничительные мероприятия (карантин)». В этой связи осуществление сотрудниками Управления контрольно-надзорных мероприятий по факту сноса дома No 6 по ул. Нижегородская в настоящее время не представляется возможным».

Правда, УГООКН направило обращение в Павловскую городскую прокуратуру с просьбой провести эту проверку. Результаты ее пока не известны.

Стало быть, сносить исторические дома в карантин можно, а охранять – нельзя. Даже посредством проверки постфактум. 

Каникулы госконтроля

С весны 2020 года контролировать происходящее с памятниками архитектуры не дает отнюдь не только коронавирус. Еще до всероссийских карантинных мер премьер-министр РФ Михаил Мишустин подписал сначала поручение (18 марта), а потом и постановление правительства (№ 438 от 3 апреля – «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля…»), запрещающее до 31 декабря 2020 года проводить проверки в отношении «субъектов малого и среднего предпринимательства» (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей), а также некоммерческих организаций. За исключением внеплановых проверок по фактам «причинения вреда жизни, здоровью граждан или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». А также проверок, точечно назначенных президентом или федеральным правительством.

Причиной принятия этих документов был не коронавирус, они обсуждались еще в прошлые годы. Но «каникулы госконтроля», конечно же, прекрасно укладываются в контекст нынешних мер по господдержке бизнеса, страдающего самоизоляцией от потребителей. На них наложились карантинные меры в разных регионах и связанная с ними удаленная работа значительной части сотрудников госорганов.

Бедствия культурного наследия чрезвычайной ситуацией в наших законах и понятиях, увы, не считаются. И памятники архитектуры и истории оказались в 2020 году, таким образом, практически без госконтроля и госнадзора. Во всяком случае, госконтроль за их сохранением существенно ослаблен. В отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. 

В этом месте читатель может подумать, что автор бредит. Одно дело – контроль за финансовыми операциями и экономическими деяниями предпринимателей, совсем другое – проверка состояния памятников архитектуры, в чьем бы ведении они не находились. Если собственник памятника портит или рушит его – закон ведь обязывает принимать меры и останавливать беззаконие?

Да, здравый смысл говорит так. Но вся практика контрольных мероприятий в стране и трактовка норм Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» всеми участниками процесса, включая прокуратуру, говорит об обратном. Попытки органов охраны культурного наследия проверить, соблюдается ли закон о его сохранении, трактуются как проверки деятельности предпринимателей. Которых, конечно же, надо защитить от непрошеных контролеров, «кошмарящих бизнес».

По следам дезинфекторов «Тысячелетия России»

Заместитель директора Департамента госохраны культурного наследия Минкультуры РФ Георгий Сытенко подтвердил мои умозаключения. Да, памятники, находящиеся в ведении «субъектов малого и среднего предпринимательства», выведены из-под проверок. «Но никто не отменял ни административных расследований, ни осмотров памятников без взаимодействия с представителями предпринимателей», – подчеркнул Георгий Сытенко. Правда, этому препятствуют карантинные меры. 

kor3.jpg

Дезинфекция монумента "Тысячелетия России" в Новгороде гипохлоритом натрия. Апрель 2020 года

Тем не менее, по словам представителя Минкультуры, оно собирается, как только станет возможным отправлять людей в командировки, начать расследование по нашумевшей недавно истории, когда памятник «Тысячелетию России» и Магдебургские врата XII века Софийского собора в Новгородском Кремле (памятник ЮНЕСКО, между прочим) в рамках дезинфекции промыли раствором гипохлорита натрия, чреватым коррозией металлов – не повреждены ли реликвии? Губернатор Новгородской области уже заявил, что беспокоиться не о чем, но фотографии, на которых люди в защитных костюмах щедро поливают монумент «Тысячелетию России» из шланга, а на Магдебургских вратах проступили белесые пятна, внушают тревогу.

После таких вестей я решил поинтересоваться состоянием дел в регионах – как работают в условиях пандемии госорганы охраны памятников. Как выяснилось, работают на расстоянии, ухитряясь изобретать дистанционные способы контроля за памятниками и методы воздействия на вандалов и нерадивых собственников. Все стало проблемой – ни на беседу вызвать, ни предписание вручить: сидят на самоизоляции, вполне законно могут в контакт с госорганами не вступать… Результаты экспресс-опроса – ниже.

Москва: госохрана из видеокамеры 

Официальный комментарий Департамента культурного наследия Москвы получить, увы, не удалось. Однако по сведениям информированных источников в мэрии, после выхода правительственного постановления Мосгорнаследие убрало задуманные проверки из плана мероприятий (за исключением памятников, находящихся в ведении физических лиц) и уповает на «систематическое наблюдение» за памятниками (вид контроля, предусмотренный законом о наследии). Осмотры и административные расследования, о которых говорил Георгий Сытенко, в Москве закреплены городскими административными регламентами и могут применяться, «если есть сигналы граждан или сами сотрудники что-то нехорошее заметят».

В дни карантина, столичный госорган, подключившись к городской системе камер видеонаблюдения, осваивал также технологию дистанционного слежения за происходящим на памятниках. Пока длится режим самоизоляции, нарушения можно фиксировать, административные протоколы оформлять впоследствии, а предписания вручать – по почте.  

В критических случаях, если нарушения требуют экстренного вмешательства, никто не может запретить Мосгорнаследию обратиться в полицию.

Впрочем, как отметили мои информаторы, в период самоизоляции сигналов от граждан о незаконных работах на памятниках архитектуры не поступало. Неудивительно: самоизолированные граждане к городской системе видеокамер не подключены. 

Зато можно было разбираться с докоронавирусными прегрешениями. Поскольку в карантин заработали суды, Мосгорнаследие подало, например, в начале мая иск об изъятии дома XIX века в 4-м Котельническом переулке, 3 у собственника, который довел выявленный объект культурного наследия до грани разрушения.

Санкт-Петербург: КГИОП в удаленном режиме

Комитет по госконтролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (КГИОП) в ответ на мой запрос прислал небольшой отчет (за подписью начальника отдела по связям с общественностью Ксении Черепановой) о работе в «нерабочие дни».

Из него следует, что ни плановых, ни внеплановых проверок КГИОП не проводит, зато контроль за объектами «без взаимодействия с пользователями» приносит некоторые результаты. 

Например, после обращений о земляных работах на Митрофаниевском кладбище возле «Часовни блаженного странника А. Крайнева» КГИОП провел «визуальный осмотр территории» и прописал администрации «приостановку работ до выяснения обстоятельств».

Такому же бесконтактному контролю подвергались постройки механического завода Нобеля, ГРЭС «Красный Октябрь», дом Соловейчика на ул. Репина, на флигеле которого «усматривается возведение мансардного этажа».

Кроме того, «КГИОП в удаленном режиме в период с 1 апреля по 12 мая подготовлено и направлено 68 исковых заявлений по результатам ранее выявленных нарушений». Например, в Невский районный суд подан иск об обязании собственника одной из построек комплекса усадьбы Белосельских-Белозерских на Крестовском проспекте «устранить последствия самовольно проведенных работ (устройство оконных и дверных проемов, облицовка цоколя, окраска фасадов)». Это самовольство было зафиксировано еще 12 марта.

Вологда: трудности дистанционного осмотра

Комитет по охране культурного наследия Вологодской области, как сообщила мне его председатель Елена Кукушкина, продолжает свою деятельность в штатном режиме, но отменил проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые были включены в план на 2020 год. Плановые мероприятия по контролю за состоянием памятников, принадлежащих гражданам и организациям, деятельность которых приостановлена карантинными ограничениями, будут проводить после 1 июля. Неотложные осмотры памятников «проводятся с соблюдением масочного режима и социального дистанцирования с минимальным посещением внутренних помещений». 

А если собственники или представители организаций, деятельность которых приостановлена, отказываются участвовать в осмотрах под предлогом самоизоляции, их переносят на более позднее время. «Но в практике комитета к настоящему времени фактов прямой угрозы состоянию объекта культурного наследия и связанной с этим угрозой здоровью и жизни граждан не выявлено».

Зато были обращения граждан о возможной угрозе жизни пустующего объекта деревянного зодчества. Специалисты комитета направили в муниципалитет Вологды требование об устранении угроз, требовали в том же письменных отчетов с собственника и ежедневно контролировали памятник «визуальным   осмотром». 

Наиболее остро, как подчеркнула Елена Кукушкина, стоит вопрос с проведением административных расследований по фактам нарушений на объектах культурного наследия. Продлевать сроки административных расследований, установленные законом, нельзя, а добывать необходимые по КоАП данные на социальной дистанции тяжело. А если не добыть –  возникает вероятность прекращения расследований. Комитетом запрашивает необходимые пояснения с самоизолировавшихся граждан и организаций в письменном виде. «Однако возможность дистанционного осмотра места совершения правонарушения либо проведения осмотра в отсутствие лиц, в отношении которых оно ведется, отсутствует, что может послужить причиной прекращения административного дела», – говорит Елена Кукушкина.

Ярославль: сигналов тревоги не поступало

Александр Филяев, директор Департамента по охране объектов культурного наследия Ярославской области, рассказал мне, что запрет на проверки оставил департамент при следующих полномочиях: проводить административные расследования с составлением протоколов, выдавать предостережения, обращаться в полицию. Но «в период самоизоляции обращений, свидетельствующих об угрозе причинения вреда либо причинении вреда объектам культурного наследия, в департамент не поступало».

* Примечание ярославской градозащитницы Ольги Мазановой: "Интересно, в период карантина я написала два обращения в областной Департамент по охране памятников: по пожару 23-24 апреля на объекта культурного наследия "Городской театр" в Ростове Великом по ул. Карла Маркса и по фактам мародерства и плачевного состояния объекта культурного наследия по ул. 1-я Новостройка, 12 в Ярославле. Однако почему-то – "сигналов тревоги не поступало".

мазростов2.jpg

Ростов Великий. Городской театр после очередного пожара. Апрель 2020 г.

Рязань: охота на поджигателей

Денис Зайцев, начальник Госинспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области, сообщил мне, что и в этом регионе вместо проверок теперь проводят осмотры «без взаимодействия с собственниками». Поэтому вандалов можно попытаться привлечь к административной ответственности, направить им предостережение – «но вручить предписание об остановке работ мы не сможем». Прокуратура, отметил начальник госоргана, считает, что такие предписания можно выдавать только по результатам полноценной проверки, а они-то как раз и запрещены. «Но слава богу, пока фактов незаконных работ на памятниках нет», – говорит Денис Зайцев. 

рязань6.jpg

Интерьер усадебной постройки в Старожилове после пожара. Апрель 2020 г.

Увы, есть факты умышленных поджогов (в марте и в апреле) двух построек Старожиловского конного завода Фон-Дервиза. Госинспекция направила в полицию заявление о возбуждении уголовного дела, а сама начала административное расследование, «чтобы понять степень вины местной администрации» (один из двух погоревших объектов муниципальный) и попытаться привлечь к административной ответственности АУИПИК (федеральное Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры, балансодержатель другого погоревшего объекта).

Иваново: суды остановились, сроки давности – нет

Анна Рожкова, председатель Комитета по госохране объектов культурного наследия Ивановской области, подтвердила мне, что с выходом правительственного постановления госорган прекратил даже начатые проверки, за исключением проверок органов местного самоуправления. А наблюдение за объектами происходит, и в случае тревожных сигналов «выдается задание на проведение мероприятия по контролю». Составить протокол и выписать предписание об остановке работ сотрудники могут, а вот добиться судебного решения по административному делу непросто. «Сложности сейчас в рассмотрении материалов судами, которые временно приостановили свою деятельность, а сроки давности привлечения к ответственности никто не приостанавливал», – говорит Анна Рожкова.

Ставрополь: собственники высказывают недовольство

Анна Конева, начальник Управления по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия Ставропольского края, ответила так: «Надзор в сфере охраны объектов культурного наследия имеет несколько форм: есть «проверки» по 294-ФЗ, в отношении которых сейчас установлен запрет. И есть мероприятия по контролю и систематическому наблюдению за состоянием памятников, которые не попадают под данный закон. А регулируются исключительно 73-ФЗ и административным регламентом. Таким образом, реагировать возможность есть. Хотя при проведении мероприятий по контролю мы должны уведомлять собственников объектов о проведении мероприятия. И люди высказывают недовольство (особенно если они не проживают на данном объекте), что из-за «самоизоляции» они не могут участвовать в проведении мероприятия, и тем самым нарушаются их права. В этот период у нас очень много было сообщений о нарушениях. Коммунальные службы были «на высоте»…»

Татарстан: госконтроль в масках и перчатках

Председатель Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия Иван Гущин ответил на наш запрос следующим образом.

В период борьбы с эпидемией и самоизоляции «Комитетом, как государственным органом исполнительной власти Республики Татарстан, была определена численность сотрудников, обеспечивающих его функционирование, в числе которых должностные лица Комитета, уполномоченные на осуществление государственного надзора (контроля), а также составление протоколов об административных правонарушениях».

При этом «мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия, а также по систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, осуществляемые в соответствии с Федеральным закона от 25.06.2002 No73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», при наличии оснований проводятся должностными лицами Комитета с использованием средств индивидуальной защиты органов дыхания (маски, респираторы), а также средств индивидуальной защиты рук (перчатки)». 

В связи с запретом проверок – «при наличии у Комитета сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, установленных законодательством об охране объектов культурного наследия, субъектами малого и среднего предпринимательства, Комитетом проводятся мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. По результатам проведенных мероприятий принимаются соответствующие меры согласно требованиям действующего законодательства». 

Алтайский край: действия без взаимодействия

Александр Урбах, начальник Управления по государственной охране объектов культурного наследия Алтайского края, сообщил мне, что действующими нормативными регламентами "предусмотрено проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, осуществляемых без взаимодействия с субъектами государственного надзора – в форме визуального осмотра таких объектов, проведения исследований, испытаний, экспертиз, фотофиксации и других мероприятий".

В случае выявления нарушений закона или даже "сведений о готовящихся нарушениях" Управление может объявить нарушителям предостережение, потребовать принятия законных мер по сохранению памятника или пресечь правонарушение "путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений".

Если нарушитель не послушается – остается обращаться в суд. Впрочем, "на территории Алтайского края в период самоизоляции (с 6 апреля по 11 мая 2020 года) случаи противоправных действий в отношении объектов культурного наследия не выявлены".

Амурская область: проверять можем 4-5% памятников архитектуры

Начальник Госинспекции по охране объектов культурного наследия Амурской области Виталий Ребизант рассказал мне, что с введением запретов на проверки получается, что «запрещено проверять почти всех… Однако, можем проводить проверки в отношении физических лиц, являющихся собственниками ОКН и не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей (у нас это примерно 4-5% от общего количества собственников памятников архитектуры)».

Также не запрещено проводить проверки унитарных предприятий, органов местного самоуправления. Начальник Госинспекции считает возможным проводить проверки и отношении некоммерческих организаций с численностью более 200 человек, например вузы.

В случае незаконных работ на объектах амурские охранители памятников надеются на прокуратуру: если затрагиваются несущие конструкции здания-памятника, есть основания просить согласовать внеплановую проверку, аргументируя угрозой обрушения конструкций и, следовательно, угрозой жизни и здоровью людей; а если и не затрагиваются, то прокуратура может провести проверку сама.

Но пока что «фактов нарушения законодательства в период «самоизоляции населения» не выявлено».

«Нас не слышат»

Как мы видим, в дни карантина у госорганов охраны памятников не то чтобы связаны руки… но зачастую и свободными руками до нужных мест и людей не достать, да и привычные инструменты из рук выбиты правительственным постановлением. А административные расследования без участия самоизолированных «подследственных», которые от участия в «следственных» действиях могут отказаться на законном основании – из дома-то выходить нельзя – дело нелегкое. 

Впрочем, карантин рано или поздно закончится, а постановление правительства, запрещающее «кошмарить» малых и средних предпринимателей проверками, никуда не денется.

Но совершенно непонятно, почему господдержка малого и среднего предпринимательства должна приводить к ослаблению контроля за сохранением культурного наследия. 

И вопрос, почему проверки соблюдения законодательства об охране объектов культурного наследия, находящихся в собственности или пользовании предпринимателей приравниваются у нас к проверкам ведения бизнеса этими предпринимателями – остается без ответа. Очевидно, что эту проблему нужно решить раз навсегда, внеся четкие поправки в федеральное законодательство. Инспекторов культурного наследия интересуются ведь не счетами и договорами предприятия, а состоянием памятника архитектуры или происходящими на нем работами. Бизнес бизнесом, а наследие по закону подлежит государственной охране. У которой по определению не может быть каникул и исключений. 

Насколько мне известно, представители Минкультуры РФ уже несколько лет подряд пытаются донести до правительства эту совершенно логичную точку зрения.

И каждый раз говорят по возвращении: «Нас не слышат».  

Стоит ли потом удивляться, что в городах и усадьбах рушат и жгут?

Материал опубликован в журнале «Огонек», № 20, от 20 мая 2020 года.

Заглавное фото: если есть желание, карантин охране наследия не помеха. Во Пскове обсуждают планы музеефикации археологического памятника. Апрель 2020 г. Источник: Псковское областное собрание депутатов

На главную